Пояснювальний коментар до пропозиції Реанімаційного пакету реформ щодо оновлення судової системи та суддівського корпусу через зміни до Конституції України



Скачати 322.11 Kb.
Дата конвертації11.09.2017
Розмір322.11 Kb.
Пояснювальний коментар

до пропозиції Реанімаційного пакету реформ

щодо оновлення судової системи та суддівського корпусу

через зміни до Конституції України



І. Зміст пропозиції 1

ІІ. Позиції Венеційської комісії і їх реалізація у законопроекті 2

ІІІ. Соціально-політичний контекст 4

А. Ключові дані соціологічних опитувань 4

B. Україна у світових рейтингах 6

C. Декомунізація 7

D. Цінності і «корпоративна культура» суддів 8

IV. Протидія судової системи 10

V. Релевантний іноземний досвід 11

VI. Аналіз ризиків 13



Резюме 14


І. Зміст пропозиції



1. Пропозиція Реанімаційного пакету реформ (далі – РПР) полягає у заснуванні нової трирівневої системи судів з відкриттям прозорих конкурсів на кожну суддівську посаду. Пропозиція спрямована на забезпечення гарантованого Європейською конвенцію з прав людини права на справедливий суд.
Нова судова система передбачає відмову від чотирьох касаційних судів (Верховного Суду і трьох вищих судів). Спочатку буде створено єдиний суд касаційної інстанції для загальних судів – Верховний Суд. Також ми передбачаємо окремий Верховний Адміністративний Суд як касаційний суд для адміністративних судів. Ці суди мають розпочати роботу якнайшвидше (упродовж року після внесення відповідних змін до Конституції). Після цього мають припинити роботу діючі суди найвищого рівня.
У зв’язку з децентралізацією, об‘єднанням територіальних громад, а також внаслідок значного зменшення кількості судових справ має бути скорочена кількість судів нижчого рівня, яких сьогодні біля 700. Подібні процеси уже розпочато в прокуратурі – замість майже 700 місцевих прокуратур невдовзі має запрацювати приблизно 170 окружних прокуратур.
2. Нові суди формуватимуться поетапно, починаючи з вищого рівня. Цей процес може бути закінчити за три роки. У конкурсі на посади в нових судах зможуть взяти участь як діючі судді, так і правники з-поза меж судової системи. Після початку роботи нових суддів повноваження інших суддів мають бути припинені у зв’язку з повною реорганізацією судової системи.
3. Для добору суддів на нові суддівські посади буде створено тимчасову комісію, до якої парламент призначить найбільш авторитетних правників з числа суддів у відставці, правозахисників, міжнародних експертів та іноземних фахівців з бездоганною репутацією.
4. Пропозиція РПР щодо заснування нової трирівневої системи судів з відкриттям прозорих конкурсів на кожну суддівську посаду, сформульована у вигляді перехідних положень до конституційних змін містить лише найважливіші елементи. У разі її підтримки необхідні процедури мають бути визначені законом з урахуванням європейських стандартів.


ІІ. Позиції Венеційської комісії і їх реалізація у законопроекті



5. Венеційська комісія неодноразово закликала українську владу спростити систему судів і відмовитися від чотирьох рівнів у ній1.
На жаль, ця вимога проігнорована Конституційною комісією. Її проект передбачає існування і Верховного Суду – як найвищого органу в системі судів, і підлеглих йому вищих судів - як вищих щодо спеціалізованих судів (ч. 3 і 4 ст. 125). Одночасно перехідні положення (п/п 8 п. 19) передбачають Верховний Суд і окремі суди касаційної інстанції, суди апеляційної і першої інстанцій. Ці положення унеможливлять у майбутньому зменшення кількості рівнів у судах, оскільки Верховний Суд й далі залишатиметься окремою інстанцією над судами касаційної, апеляційної та першої інстанцій.
РПР подав пропозиції щодо чіткого закріплення не більш як триланкової системи судів. На жаль, ці пропозиції не були передані на розгляд Венеційської комісії, оскільки Адміністрація Президента направила до Венеційської комісії лише ту частину пропозицій, що стосується оновлення суддівського корпусу.
6. На початку 2015 року Венеційська комісія була поінформована представниками української влади про «основні проблеми як з корупцією, так і некомпетентністю працівників судових органів, які є результатом політичного впливу на призначення суддів у попередній період», а також про «майже повну відсутність довіри суспільства до чесності або компетентності судових органів»2.
Венеційська комісія з розумінням поставилася до цієї проблеми: «Якщо ситуація є такою, як описали представники влади, то може бути необхідним і виправданим вжити надзвичайних заходів для виправлення цих недоліків». Водночас Венеційська комісія висловила думку, що: «такі надзвичайні заходи повинні дійсно спрямовуватися на виявлення окремих суддів, які не відповідають зайнятій посаді судді. У зв’язку із цим звільнення кожного з представників судової влади, призначених упродовж певного періоду, не було би належним вирішенням проблем, зазначених органами влади» 3.
Конституційна комісія вирішила припинити повноваження тих суддів, які були призначені на 5 років, після закінчення цього терміну (більшість з них були призначені за часів президентства Януковича). Інших суддів має бути піддано оцінюванню, негативні результати якого будуть підставою для звільнення.
РПР не розрізняє суддів за тим, призначені вони за часів Януковича чи інших президентів, а пропонує рівний підхід до них, незалежно від часу їх призначення на посаду. Усім суддям буде надана можливість взяти участь у конкурсі на посади в нових судах. Повноваження суддів, які захочуть покинути систему або не пройдуть конкурс, буде припинено у зв’язку з реорганізацією судової системи без будь-яких негативних формулювань. Ті, хто має достатній стаж, вважатимуться суддями у відставці і отримають довічне грошове забезпечення судді згідно з діючими правилами.
РПР вважає, що Україна може втратити унікальний шанс змінити ситуацію на краще, якщо буде запроваджено лише оцінювання кожного діючого судді. Судді дуже добре навчилися уникати відповідальності, використовуючи, зокрема, й європейські стандарти. Майнової люстрації більшість із них уникнули, записуючи свої статки на третіх осіб або успішно оскаржуючи негативні висновки фіскальних органів у судовому порядку. Навіть у разі очевидно свавільного рішення (див., наприклад, рішення Європейського суду з прав людини у справі «Бочан проти України-2», «Яременко проти України-2») судді успішно посилаються на те, що вони скористалися своїм правом тлумачити факти і право, а дисциплінарний чи кваліфікаційний орган цього не мають права оцінювати. Це ключовий аргумент, на який посилаються судді, що ухвалювали свавільні рішення проти учасників Революції Гідності. У рамках кримінальних проваджень, які розпочато стосовно деяких суддів, вони відмовляються свідчити проти представників режиму Януковича, які були замовниками таких рішень, оскільки такі свідчення можуть зачепити голів судів, які зберегли свої посади, і їхніх колег. Більшість з цих свавільних рішень не скасовані, оскільки учасники мирних зібрань і люди, яких помилково було до них віднесено, були звільнені з-під арешту законом, який парламент змушений був ухвалити в надзвичайних умовах.
Стандарт доказування – в рамках чи то дисциплінарного провадження, чи то процедури оцінювання – дуже високий. Тому попри заплямовану репутацію більшість суддів легко уникають відповідальності, а суди, які уповноважені розглядати скарги суддів на рішення кваліфікаційних чи дисциплінарних органів, лише потурають цьому.
Натомість у випадку конкурсу на посаду, запровадження якого пропонує РПР, претенденти в рамках справедливої юридичної процедури самі повинні будуть навести докази і розсіяти усі сумніви щодо їхньої професійної репутації, якщо щодо неї є негативна інформація. Адже на суддівську посаду зможуть претендувати лише особи з бездоганною професійною репутацією.
7. Венеційська комісія зауважила, що «слід брати до уваги статтю 126 Конституції, яка передбачає, що судді обіймають свої посади безстроково, за винятком суддів Конституційного Суду України та суддів, які призначаються на посаду вперше. Будь-який закон, який передбачає звільнення з посади всіх існуючих суддів без проведення будь-якої перевірки індивідуальної відповідальності або винуватості, буде очевидним порушенням цього конституційного положення»4.
РПР урахував це зауваження, передбачивши таку перевірку в рамках конкурсних процедур на посади в новій судовій системі, а припинення повноважень суддів, які не пройдуть такі процедури, буде зроблено на основі конституційних положень, а не положень звичайного закону, як це є сьогодні. Так, згідно з статтею 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону «Про забезпечення права на справедливий суд» непідтвердження можливості здійснення правосуддя у відповідному суді за результатами кваліфікаційного оцінювання є підставою для внесення подання про звільнення судді з посади з підстав порушення присяги. Це положення передбачає звільнення судді як у випадку негативних результатів первинного кваліфікаційного оцінювання, так і в разі відмови від його проходження.
8. Венеційська комісія рекомендувала розглянути питання про призначення спеціальної комісії у цілях оцінювання суддів. Така комісія, на думку Венеційської комісії, «повинна складатися із суддів старших за рангом та суддів у відставці з незаплямованою репутацією; за потреби, можна було б залучити кваліфікованих і незалежних осіб з-поза меж України»5.
РПР пропонує утворити для проведення конкурсів на суддівські посади Тимчасову комісію з добору і призначення суддів. До її складу мають увійти 11 членів, що відповідають критеріям доброчесності, незалежності, мають бездоганну репутацію та професійний досвід роботи на посаді судді Конституційного Суду України або досвід правозахисної діяльності у громадських об’єднаннях, що діють у сфері захисту прав людини (принаймні 6 з цих членів мають бути суддями у відставці). Відповідні положення відсутні у законопроекті Конституційної комісії.
РПР не виключає можливості доопрацювати пропозицію, щоб розширити склад Тимчасової комісії і за рахунок фахівців з-поза меж України.


ІІІ. Соціально-політичний контекст


 

А. Ключові дані соціологічних опитувань



9. Думка громадськості. Відповідно до результатів останнього національного опитування Проекту USAID «Справедливе правосуддя» та компанії GFK Ukraine, лише 5% громадян довіряють судам, не довіряють – 79 відсотків. Рівень довіри до судової влади є найнижчим серед гілок влади в усіх регіонах України. Респонденти, які брали участь у судових засіданнях щонайменше раз за останні 3 роки, довіряють судовій владі більше, ніж респонденти, які не брали участі в судових засіданнях (16% і 4%)6.
Недовіра до системи правосуддя зумовила високий рівень виправдання самосуду в українському суспільстві (біля 47%). Так, за даними Центру Разумкова і Фонду «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва», 12% населення поділяють думку, що «самосуд в наших умовах є єдиним способам покарати злочинців». 35% населення вважають, що самосуд, хоч і неприпустимий, але в деяких випадках може бути виправданий. Проти самосуду за будь-яких умов налаштовані 46% населення7.
За даними опитування Центру політико-правових реформ, Центру Разумкова і Фонду «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва», серед основних проблем, які створюють недовіру до судової системи, громадяни назвали: поширеність корупції серед суддів (94%), залежність суддів від політиків (81%) і олігархів (80%), ухвалення суддями замовних рішень (77%), поширеність кругової поруки в судовій системі (73%)8.
Кожен п’ятий респондент вважає, що суд, прокуратура, міліція є головним гальмом усіх реформ в Україні. Серед усіх необхідних реформ люди називають першочерговими антикорупційну реформу (65%) і реформу судів та органів правопорядку (58%)9.
Мешканці України вважають, що очищення влади (люстрація) потрібне, але відбувається не так, як того вимагає суспільство. Щодо очищення суддівського корпусу, то думки розділилися у такий спосіб:

  • суддівський корпус потребує повного оновлення; ніхто з теперішніх суддів не може більше здійснювати правосуддя (49%);

  • усі судді мають пройти перевірку, після якої повинне вирішуватися питання перебування судді на посаді (36%);

  • перевірку мають пройти лише ті судді, до яких громадськість має претензії (ухвалювали неправомірні рішення, призначались на посаду за протекцією політиків тощо) (7%)10.


10. Думка експертів. 80% опитаних експертів вважають реформу судової системи та інших органів правопорядку найголовнішими завданням для України, при цьому стільки ж респондентів підтримують радикальні і термінові зміни в судовій системі.
Експерти також визначили найсерйозніші перешкоди у проведенні судової реформи: опір судової системи (26%), бажання влади безпосередньо впливати на процес судочинства (26%), непрофесійність та корумпованість виконавців (23%), відсутність політичної волі (20%), війна на Сході та анексія Криму (3%).
80% опитаних експертів вважають дуже високим вплив представників діючої судової системи на те, що судова реформа відбувається в низькому темпі. 77% опитаних експертів вважають, що влада не дослухається до громадськості в питаннях реформування судової системи11.
11. Думка інвесторів. У стратегічних для інвесторів питаннях найбільше невдоволення викликають: ситуація в судовій системі (79% опитаних бізнесменів) і відсутність результатів боротьби з корупцією (77%). Серед усіх державних органів найменш ефективними інвестори назвали судові органи і фіскальну службу12.
12. Думка суддів. Стримані оцінки суддів показують низьку готовність до змін і демонструють величезну прірву з очікуваннями суспільства. Результати опитувань суддів, експертів і громадян збігаються лише в підтримці ідеї щодо подолання політичних впливів.
Необхідність проведення судової реформ більшість опитаних суддів не заперечують, але одним з найбільш нагальних це завдання вважають лише 12% респондентів, тоді як найбільш поширеною стала позиція, що реформа потрібна, але наразі існують актуальніші завдання (51%). Ще 16% вважають, що реформа не на часі і її можна відтермінувати, а от 19% вважають, що особливої потреби проводити судову реформу немає взагалі.
Лише 1,5% суддів переконані у необхідності радикальних змін, ще 30% висловилися за серйозні зміни. Водночас майже 40% опитаних суддів погоджуються на часткові обережні зміни, а 24% наполягають на тому, що якихось змін система правосуддя взагалі не потребує.
На думку більшості суддів, ключовими завданнями судової реформи мають бути подолання впливу інших гілок влади на судову систему (73%), а також подолання складності судового процесу для сторін (47%). Серед інших проблем, які має вирішити судова реформа, судді також називали багатоланковість судової системи (25%), вплив прокуратури та служби безпеки на суддів (20%), корупцію в судах (14%).
67% суддів не підтримують люстрацію в будь-якому вигляді. При цьому заснування нової судової системи змінами до Конституції і новий добір на всі посади суддів підтримало 2,3% опитаних суддів13.

B. Україна у світових рейтингах



13. Згідно з висновками Gallup, напередодні Революції Гідності рівень довіри до судів в Україні був одним з найнижчих у світі (лише 16%) і найнижчим у країнах колишнього Радянського Союзу14. За даними 2014 року від OECD, Україна – на найнижчій сходинці за рівнем довіри до судів (з 12%) порівняно з іншими країнами цієї організації15. За останній рік цей показник в Україні впав до 5% тих, хто довіряє.


Україна – на найнижчому рівні серед країн OECD за рівнем довіри до судів (2014)
Водночас за індексом сприйняття корупції від Трансперенсі Інтернешнл у 2014 році Україна опинилася аж на 142 місці зі 175 держав, де проводилися дослідження16.
Згідно з Індексом верховенства права – 2015 Всесвітнього проекту правосуддя (World Justice Project), Україна перебуває на 70 місці зі 102 країн, де відбувалося дослідження, за рівнем утілення вимог верховенства права, випередивши Китай, Танзанію, Замбію, Киргизстан, Росію17. Мабуть, тому, що функціонування судової системи є не єдиним критерієм оцінювання, цей індекс виглядає для України більш оптимістично.
Такі низькі позиції у всесвітніх рейтингах європейської держави зумовлені передусім неналежним функціонуванням судової системи, що вимагає вжиття рішучих і надзвичайних заходів під час судової реформи.

C. Декомунізація



14. Досвід держав колишнього Союзу показує, що ті держави, в яких не відбувся повноцінний процес декомунізації, попри початкові демократичні процеси виявилися надзвичайно слабкими перед відновленням авторитарних методів управління та узурпацією влади (Російська Федерація, Білорусь, більшість країн Центральної Азії). Подібний негативний розвиток пережила й Україна, оскільки не провела ефективних реформ, які б змінили відносини у державному апараті.
15. Україна в організації публічного управління і судочинства досі залишається «радянською». Телефонне право, виклики суддів «на килим» до політиків або чиновників залишаються ефективним регулятором і засобом впливу на правосуддя. За останні два десятки років до цього додалася страшенна корупція.
16. Євромайдан розпочався у 2013 році як вибір українським суспільством демократичного європейського вектору розвитку замість повернення до тоталітарного минулого. Велика частина суспільства розглядала авторитарний режим Януковича як спробу повернення до комуністичного минулого. З Революцією Гідності українське суспільство намагається позбавитися залишків тоталітаризму і його символів.
Спочатку це було стихійно – протягом 2014 року в Україні відбулася дуже потужна хвиля демонтажів та пошкоджень пам'ятників Леніну. Цей процес отримав назву «ленінопад»18.
17. Закон України «Про очищення влади», ухвалений у жовтні 2014 року, заборонив на певний час обіймати важливі державні посади зокрема й колишнім партійним і комсомольським керівникам, так само як і працівникам та агентам КДБ. Саме вони як носії інституційної пам‘яті тоталітарного режиму, поряд із посадовцями часів правління Януковича становлять загрозу національній безпеці України, бо є основою для репродукування авторитаризму і втрати Україною незалежності.
Власне метою люстрації, згідно з Резолюцією 1096 (1996) Парламентської Асамблеї Ради Європи є «не покарання імовірно винних осіб (це є завданням прокурорів та кримінального законодавства), а захист молодої демократії» 19.
18. Пізніше у квітні 2015 року парламент схвалив чотири «декомунізаційні» закони: «Про правовий статус та вшанування пам'яті борців за незалежність України у XX столітті», «Про увічнення перемоги над нацизмом в Другій світовій війні 1939–1945»; «Про доступ до архівів репресивних органів комуністичного тоталітарного режиму 1917–1991 років»; «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарного режимів та заборону пропаганди їхньої символіки»20.
19. Судову систему Україна після здобуття незалежності успадкувала від СРСР, де вся влада належала комуністичній партії. Суди перебували у цілковитій фактичній та ідеологічній залежності від партійних органів. Поступово центр влади з комуністичної партії змістився в бік виконавчої влади, яка виникла на базі партійних органів та виконавчих комітетів рад, зі збереженням їх впливу на судову систему.
Арбітражні (сьогодні – господарські) суди утворено у 1992 році на основі системи адміністративних органів – державного арбітражу, що сприяло збереженню у них управлінських відносин (див., наприклад, рішення Європейського суду з прав людини у справі «Совтрансавто=Холдинг проти України»).
Адміністративні суди, створені у другій половині 2010-их років, поступово стали інструментом для обмеження прав людини, оскільки сформовані вони були здебільшого з тих самих суддів загальних і господарських судів.
До залежності судів від інших (передовсім виконавчої) гілок влади додалася шалена корупція, яка стала результатом компромісу між виконавчою (зокрема правоохоронною системою) та судовою системою. Суть компромісу полягає у терпимості до корупції в судах з боку виконавчої влади, поки судді виконують вказівки.
Через ці чинники судова система в Україні є судовою владою лише за назвою, а за своїм змістом та цінностями має мало спільного з судовими системами розвинених країн Європи і світу. Процес декомунізації залишився осторонь судової системи.

D. Цінності і «корпоративна культура» суддів



20. Серед українських суддів виробилася певна «корпоративна культура», яка багато в чому успадкована з радянських часів. Елементами такої субкультури можна назвати, зокрема, риси, про які йдеться у наступних пунктах.
21. Голови судів відкриті до обговорень з чиновниками справ, які перебувають у провадженні суду, навіть і в провадженні інших суддів. Наприклад, у 2015 році прокуратура звинуватила голову Апеляційного суду м. Києва А. Чернушенка у незаконному втручанні в автоматизований розподіл судових справ. Після надання парламентом згоди на його арешт А. Чернушенко зник, але поширив відео, де він зізнався, що він неодноразово приходив з доповідями по судових справах в Адміністрацію Президента, ще до їх вирішення, і отримував вказівки щодо необхідного результату. А кримінальне переслідування є начебто результатом невиконання деяких вказівок з боку високопосадовців Адміністрації Президента21. Пізніше представник Служби безпеки України повідомив, що А. Чернушенко був офіцером КДБ і зараз перевіряють, чи не є він співробітником російських спецслужб22.
22. Голови судів передають вказівки замовників суддям, а судді звикли погоджувати з головами судів вирішення «чутливих» справ. Вказівки можуть передаватися у формі прохання або ввічливого запитання, як-от: «чи можна за законом вирішити справу на користь такої-то сторони?». Суддя зазвичай знаходить можливості для саме такого «законного» вирішення справи. Суддя, який відмовить, ризикує опинитися в меншості. Наприклад, голова Апеляційного суду Черкаської області В. Бабенко погрожував одному із суддів за невиконання прохання на користь підприємства одного з олігархів. Мовляв, суддя виявив неповагу до колективу, оскільки підприємство мало надати приміщення для святкування Дня судді. Аудіозапис цієї розмови став підставою для звернення цього судді до прокуратури, але наразі прогресу у цій справі не видно23.
23. Судді «своїх» не здають. Судді допомагають уникнути відповідальності тим, з ким у них є кримінальні зв’язки. Наприклад, у тому ж Апеляційному суді Черкаської області більшість суддів у 2015 році знову обрали головою суду В. Бабенка, навіть після того, як справа про його втручання у правосуддя набула великого публічного розголосу. Очевидно, що судді толерують відносини підпорядкування в суддівському колективі і побоюються бути викритими у виконанні замовлень, якщо голову суду притягуватимуть до кримінальної відповідальності. На посаді голови суду уникнути відповідальності значно легше.
24. Судді розглядають себе не жертвами політичних впливів, а агентами політичної (олігархічної) влади, оскільки це гарантія недоторканності нелегальних доходів суддів, безкарності та безпеки. Це особливо проглядалося в часи президентства Януковича. Здебільшого така установка працює і сьогодні. Однак деякі судді, які виконували вказівки попереднього політичного режиму, публічно заявляють про політичні переслідування та втручання у їхню незалежність, коли їх намагаються змістити з посади або щодо них проводять кримінальні провадження. Парадоксально, але судді більше остерігаються впливу громадськості і журналістів (50%) і значно менше – впливу з боку урядовців (28%), Адміністрації Президента (23%), місцевих чиновників (14%), прокуратури (8%), голови суду (6%)24.
25. Для багатьох суддів цінністю є розкішне життя. Чимало суддів використали свою професію, щоб стати власниками елітного житла, великих землеволодінь, автомобілів представницького класу, позашляховиків. Наприклад, судді Харківського окружного адміністративного суду можуть похвалитися такими автомобілями як Porshe Panamera (є у двох суддів), Mersedes Benz (є у семи суддів), BMW (є у трьох суддів), Lexus (є у двох суддів) тощо. Таким авто не більше 10 років25. До речі, це той суд, який заборонив найбільшу кількість мирних зібрань у часи президентства Януковича, задовольняючи всі позови місцевої влади. Колишній заступник голови Вищого господарського суду А. Ємельянов у 2014 році при річній зарплаті біля 12 тис. євро задекларував дві земельних ділянки, два будинки і 12 квартир. У липні 2015 року Державна служба фінансового моніторингу України проаналізувала фінансові операції судді та його дружини і дійшла висновку, що видатки судді значно перевищують його офіційні доходи. Суд у Ліхтенштейні навіть арештував рахунки підприємства, бенефіціаром якого є дружина А. Ємельянова26. Водночас багато суддів записують своє майно на родичів чи інших осіб, які живуть окремо, і таким чином уникають декларування.
26. Судді звикли використовувати свій статус для уникнення відповідальності. Наприклад, судді часто використовують своє посвідчення, аби уникнути відповідальності за дорожній проступок. Досить часто судді керують автомобілем у нетверезому стані. Завдяки відеозапису набув розголосу випадок з суддею Макарівського районного суду В. Оберемком, який, будучи у стані алкогольного сп’яніння, намагався уникнути відповідальності, показував своє посвідчення, погрожував пістолетом і зв’язками у прокуратурі. Після розмови з працівником міліції він сів в автомобіль і поїхав27.
27. Для зламу цих негативних явищ у суддівській субкультурі шляхом індивідуального переслідування великої кількості суддів у держави наразі відсутні ресурси – ще не функціонує антикорупційне бюро, незалежна прокуратура і суди. Сумнівно, що індивідуальне оцінювання виконає цю роль, оскільки вимагає доказування недоброчесності судді з боку кваліфікаційного органу, а не сам суддя буде доводити бездоганність своєї репутації та усувати будь-які сумніви у цьому.


IV. Протидія судової системи



28. Раніше (див. пункт 10 вище) ми згадували, що опір судової системи, на думку експертів, є головним гальмом судової реформи. Протидія продемонструвала стійке небажання судової системи провести очищення своїх рядів самостійно. Протидія виразилася, зокрема, у такому.
29. У квітні 2014 року Закон України «Про відновлення довіри до судової влади в Україні» припинив повноваження членів Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів, голів судів і їхніх заступників, через яких режим Януковича контролював суди.
Однак всупереч закону, за допомогою сумнівного судового рішення у трудових відносинах попередньому голові Вищої кваліфікаційної комісії суддів вдалося «реанімувати» діяльність попереднього її складу і комісія навіть взялася за «люстрацію» суддів (за допомогою закриття дисциплінарних проваджень або доган попередній склад цього органу хотів запобігти звільненню суддів).
У грудні 2014 року таки вдалося запустити діяльність нового складу Вищої кваліфікаційної комісії суддів, яка, так само як і Президент та Парламент, не визнала рішень «самозванців».
Знову-таки, за допомогою судових рішень було заблоковано формування нового складу Вищої ради юстиції. Через суди було визнано неповноважними шість членів, призначених науковцями і адвокатами. Це перешкоджало початку діяльності Вищої ради юстиції. Новий склад цього органу розпочав роботу лише у липні 2015 року – після того як законом у лютому 2015 року формування нового складу Вищої ради юстиції було запущено спочатку.
Збори суддів у кожному суді отримали право самі обирати голову суду і його заступників (раніше всупереч Конституції це робила Вища рада юстиції). На жаль, після набрання чинності у майже 80 відсотках судів на посади голів судів і їх заступників збори суддів обрали тих самих осіб, що й до цього обіймали ці посади і були креатурою попередньої політичної влади. У багатьох судах не висувалися альтернативні кандидатури – судді побоювалися негативних наслідків у разі програшу колишнім головам судів. У якихось судах колишні голови скористалися інертністю суддівського колективу, а десь тим, що значна частина суддів «завдячують» посадою в цьому суді саме голові суду.
Для перевірки суддів, які були причетні до заборон мирних зібрань та репресій до їхніх учасників, Законом «Про відновлення довіри до судової влади» створено при Вищій раді юстиції тимчасову спеціальну комісію. Тимчасова спеціальна комісія проводила перевірку заяв стосовно таких суддів і приймала висновок про наявність ознак порушення присяги або відсутність таких ознак. Висновок передавали до Вищої ради юстиції, яка відповідно до Конституції уповноважена вирішувати питання щодо внесення подання про звільнення з посади судді.
Щоб заблокувати діяльність тимчасової спеціальної комісії, колишні члени парламенту, наближені до Януковича, оспорили Закон «Про відновлення довіри до судової влади» в Конституційному Суді, а також намагалися нівелювати деякі його досягнення за допомогою окремих законопроектів.
Громадські організації з сумнівною репутацією (вочевидь пов’язані із суддями і політиками-представниками режиму Януковича) за допомогою оскарження в судах призначення окремих членів Комісії, оспорюючи її повноважність, також намагалися заблокувати її діяльність. Також судді оскаржують висновки Комісії, аби зупинити розгляд питання у Вищій раді юстиції.
30. У вересні 2014 року під тиском громадськості було прийнято другий люстраційний закон – «Про очищення влади». Цього разу він стосувався великої кількості чиновників.
Низка норм зачепила і суддів. Закон передбачив подання усіма суддями до голови суду заяви із інформацією про відповідність / невідповідність критеріям перевірки, а також майнову декларацію.
Голова суду повинен організувати перевірку відомостей, зазначених у майновій декларації судді. Для цього він має скерувати декларацію до компетентного органу (фіскальний орган, пізніше – Національне агентство з питань запобігання корупції, яке досі не запрацювало). У разі виявлення невідповідностей майна, доходів, видатків тому, що задекларовано, суддя матиме можливість дати пояснення. Висновок про неправдиві відомості голова суду повинен передати до Міністерства юстиції, а те – до Вищої ради юстиції та / або Вищої кваліфікаційної комісії суддів для вирішення питання щодо звільнення з посади судді.
Поки що цей процес стосовно суддів не виявився ефективним, оскільки декларації перевіряються лише камерально. Поодинокі негативні висновки успішно скасовуються в судовому порядку.
У багатьох судах процес перевірки ще навіть не почався. Адже Верховний Суд оспорив положення закону щодо суддів у Конституційному Суді. Поки що норми закону не були застосовані до будь-кого із суддів для звільнення з посад.
31. У лютому 2015 року парламент схвалив ініційований Президентом Закон України «Про забезпечення права на справедливий суд».
Протягом півроку мало бути проведено кваліфікаційне оцінювання усіх суддів Верховного та вищих судів. Але станом на кінець вересня воно навіть не розпочалося, оскільки Рада суддів загальмувала процес погодження методики оцінювання28. Більше того, використовуючи висновок Венеційської комісії, Рада суддів ініціювала звернення до Конституційного Суду, аби визнати звільнення судді за наслідками оцінювання неконституційним.
Закон «Про забезпечення права на справедливий суд», як і попередній закон, містить правило, що голова суду і його заступник не можуть обіймати цю посаду більше, ніж двічі поспіль. Рада суддів витлумачила, що призначені на ці посади судді уже за новим законом, вважаються призначеними вперше. Таким чином, голови судів і їхні заступники з часів Януковича отримали можливість закріпитися на цих посадах ще на чотири роки.
Закон встановив автоматизований розподіл справ. Але всупереч закону Рада суддів підзаконним актом встановила багато винятків з цього правила – зокрема, дала можливість головам судів і їхнім заступникам створювати колегії суддів для розгляду конкретних справ в обхід автоматизованої системи.


V. Релевантний іноземний досвід



32. Україна – не єдина держава, яка зіштовхнулася з потребою радикального оновлення судової системи. Тож досвід інших держав – як позитивний, так і негативний – важливий для урахування під час судової реформи в Україні.
33. Естонія. За рівнем довіри до судів Естонія наближається до Канади, США, Великої Британії, залишивши далеко позаду інші посттоталітарні країни Східної Європи.
Основи нової судової системи Естонії були закладені в Конституції 1992 року. Новоутворений Державний суд розпочав роботу у травні 1993 року в Тарту. У жовтні того ж року припинив свою діяльність естонський Верховний суд радянських часів, а з грудня почала функціонувати нова трирівнева судова система Естонії. До кінця 1994 року в Естонії були створені адміністративні суди, 21 повітовий і міський суд і три окружних суди.
Судова реформа в Естонії передбачала необхідність складання кваліфікаційного іспиту на посаду судді, при цьому іспит мали складати і нові претенденти, і судді, що практикували в радянський період. Після реформи естонський суддівський корпус оновився на 67 відсотків, а середній вік судді був менше 40 років.
34. Боснія і Герцеговина. Процес очищення судової влади відбувся у Боснії і Герцеговині, де, з використанням досвіду Східної Німеччини, у 2002 – 2004 роках було проведено процедуру перепризначення суддів. Оскільки Конституція держави гарантувала суддям довічне перебування на посаді, задля реалізації процесу перепризначення парламент ухвалив зміни до Основного Закону, відповідно до яких одночасно з реструктуризацією судової системи тимчасово на час перехідного періоду було обмежено принцип незмінності суддів.
З метою забезпечення об’єктивності, неупередженості та публічності процедури перепризначення суддів було утворено Незалежну суддівську комісію, до складу якої увійшли представники місцевої влади, міжнародні експерти, а також міжнародні судді Конституційного Суду Боснії і Герцеговини. При Незалежній суддівській комісії було утворено три тимчасові Вищі суддівсько-прокурорські ради для кожного з суб’єктів конфедерації. Після сформування зазначених органів влада оголосила про вакантність усіх без винятку суддівських посад, запросивши до участі у відкритому конкурсі усіх бажаючих осіб, які відповідали кваліфікаційним вимогам для зайняття посади судді.
Певною мірою на процес очищення судової влади у Боснії мали змогу вплинути й представники громадськості, яким було надано можливість подавати скарги щодо кандидатів на посаду судді. За результатами розгляду 15% отриманих скарг було визнано обґрунтованими.
За результатами процесу перепризначення близько 75 – 80% суддів було перепризначено, а інші – втратили свої посади.
35. Сербія. Невдалий люстраційний досвід має Республіка Сербія, де новий порядок призначення суддів було запроваджено змінами до Конституції у 2006 році. Відповідно до зазначених змін повноваженнями з обрання суддів було наділено сербський парламент – Національну Асамблею, яка мала реалізовувати його за поданням Вищої суддівської ради.
Влада запустила процедуру перепризначення суддів. Вона запам’яталася своєю непрозорістю та непублічністю. Відомо, що на 2483 вакансій надійшло понад 5000 заяв від кандидатів на посаду судді. Через те, що критерії та стандарти для проведення перевірки не були чітко сформульовані, не обійшлося без зловживань. Суддів, яких не перепризначили, а таких виявилося чимало, навіть не повідомили про причини їх звільнення і не надали можливості оскаржити відповідні рішення, які приймалися здебільшого на основі даних спецслужб.

Цей процес також жорстко засудила Європейська комісія, підкресливши що критерії перепризначення не відповідали рекомендаціям Венеційської комісії і залишали місце для політичного впливу. Моніторингова місія підтвердила, що процедура мала істотні недоліки, що стосувалися складу і незалежності Вищої суддівської ради, незастосування об’єктивних критеріїв і непрозорості процесу в цілому.


Конституційний Суд Сербії у 2010 році визнав, що процес не відповідав загальноприйнятим нормам і порушував право на справедливий суд. З огляду на це, Конституційний Суд наказав Вищій суддівській раді переглянути рішення щодо конкретних суддів, скарги яких були предметом його розгляду. Однак це не вирішило проблеми, бо більшість рішень не були скасовані в результаті перегляду, адже сам перегляд здійснювався тією ж суддівською радою, що й ухвалювала попереднє рішення.
У 2012 році Конституційний Суд ухвалив рішення про скасування усіх рішень Вищої суддівської ради, як таких, що порушували право на справедливий суд і принцип неупередженості у зв’язку зі складом Вищої суддівської ради на час ухвалення і перегляду рішень. Суд зобов’язав поновити на посаді всіх суддів, які подали скарги.
36. Словаччина. Рівень довіри до судів у Словаччині є одним з найнижчих у Європейському Союзі (близько 30%). У червні 2014 року Парламент Словацької Республіки ухвалив Конституційний акт про внесення зміни до Основного Закону щодо радикальної чистки усіх словацьких судів (ст. 154d Конституції Словацької Республіки).
Ухвалений Конституційний акт одразу отримав негативну оцінку від європейських експертів. Так, 16 червня 2014 року Консультативна рада європейських суддів надала свій коментар щодо окремих положень Конституційного акту. Консультативна рада зазначила, що люстрація суддів задля відновлення суспільної довіри шляхом звільнення осіб з серйозним браком доброчесності може застосовуватися після зміни у державній системі і переходу від тоталітарного режиму до демократичної держави.
Консультативна рада наголосила, що падіння комуністичного режиму, який діяв у Чехо-Словаччині відбулося багато років тому, а Словаччина протягом останніх кількох років є членом Євросоюзу. Тож якщо протягом останнього часу у державі не відбулося переходу від тоталітарної до демократичної системи, немає й місця для процесу люстрації або перевірки.
Водночас паралельно у Словаччині відбувається процес оцінювання суддів. Оцінку пройшла десь четверта частина суддів – усі вони отримали оцінку «відмінно». Тож цей процес не посприяв очищенню судової системи.
37. Досвід зазначених держав показує, що відхід від принципу незмінюваності суддів може бути виправданий у разі наявності вагомих підстав, зокрема задля переходу від авторитаризму до демократичного режиму. Водночас процес очищення суддівського корпусу має бути справедливим, без політичних впливів, відбуватися за чіткими критеріями. Непрозорість процесу очищення і непідконтрольність його міжнародним організаціям можуть призвести до згубних наслідків. З іншого боку, механізми очищення мають бути ефективними і не призводити до консервування системи.


VI. Аналіз ризиків



38. Опоненти ідеї очищення суддівського корпусу через зміни до Конституції озвучують низку ризиків, які обов’язково потрібно враховувати у разі втілення пропозиції у життя.
39. Ризик колапсу судової системи. Опоненти зазначають, що у разі одномоментного звільнення усіх суддів, правосуддя буде паралізовано. Водночас поетапність запуску нових судів і припинення повноважень попередніх судів, як це пропонує РПР, забезпечить безперервне здійснення правосуддя та запобігатиме виникненню навіть короткочасного вакууму в юстиції.
40. Ризик гальмування процесу, якщо функцію добору суддів буде покладено на діючі кваліфікаційні органи – Вищу раду юстиції, Вищу кваліфікаційну комісію суддів. Ці органи мають багато інших функцій, зокрема дисциплінарні, а тому не зможуть ефективно працювати над формуванням суддівського корпусу нової генерації. Тому РПР пропонує створення окремої комісії.
41. Ризик повторення сербського сценарію. У Сербії Конституційний Суд визнав неконституційним звільнення багатьох суддів в процесі повного оновлення суддівського корпусу. Це рішення, зокрема, було пов’язано з непрозорістю процесу, а також з невмотивованими відмовами суддям у призначенні на посаду на підставі даних спецслужб. Щоб цього не повторилося в Україні, закон має передбачити справедливу процедуру конкурсу з чіткими критеріями, доступом учасників конкурсу до його матеріалів з можливістю коментування, вмотивованими рішеннями комісії з добору і призначення суддів.


Резюме



1. Очищення судової системи має бути пов’язано з реорганізацією судів – із заснуванням нової трирівневої системи судів відкриваються прозорі конкурси на кожну суддівську посаду. Поетапне проведення конкурсів, починаючи з вершини судової системи, повинна забезпечити тимчасова комісія з добору і призначення суддів.
Процедура добору суддів у нові суди має бути прозорою, заснованою на чітких критеріях, рішення органу з добору і призначення повинні бути вмотивованими. Результатом має стати нова генерація суддів, орієнтованих на європейські цінності. Відтак держава створить усі умови для реалізації права на справедливий суд, гарантованого Європейською конвенцією з прав людини.
2. В Україні для заснування нової судової системи і формування суддівського корпусу з чесних і порядних людей склалися усі передумови:

- відхід від авторитарного режиму та запит суспільства на декомунізацію;

- корумпована схема відносин у судовій системі;

- викривлена система цінностей, поширена серед суддів;

- тотальна недовіра населення та бізнесу до діючих суддів, яка шкодить тим суддям, які є порядними;

- потреба в ефективних механізмах захисту прав, необхідність спрощення судової системи і втілення європейських стандартів;

- задекларована політична воля провести таку реформу.

Невикористання цього шансу означатиме подальше падіння країни у прірву, адже права, власність та інвестиції і далі не будуть захищеними незалежним і чесним судом.


3. Альтернативна пропозиція – від Конституційної комісії – щодо індивідуального оцінювання судді може позбавити Україну шансу оновити судову систему і створити нову генерацію суддів. Послідовна і потужна протидія судової системи свідчить про її спроможність заблокувати в суді звільнення будь-якого судді на підставі індивідуального рішення за результатами оцінювання.
Також в умовах тотальної недовіри до суддів і низької довіри до політичної влади набуває популярність серед людей ідея обирання суддів на виборах. Ми не підтримуємо цю ідею, але у разі провалу судової реформи та радикалізації суспільства, вона цілком може здобути підтримку.

PS. Принагідно хочемо звернути увагу Венеційської комісії на небезпечні положення проекту змін до Конституції в частині правосуддя, схваленого Конституційною комісією:
- положення про призначення Президентом суддів на посади в судах закладає переведення суддів Президентом і цілком ймовірно – призначення на посади голів судів і їхніх заступників, а це означатиме повну залежність судді від Президента та його адміністрації;
- положення про підвищення вимог до віку і стажу майбутніх суддів містить небезпеку відсікання від судів молодих і перспективних претендентів, а це вкрай потрібно для створення нової генерації суддів. Тому впровадження цього положення варто відстрочити;
- положення проекту про Верховний Суд як найвищий суд, а також про вищі суди консервують існуючу чотириланкову систему, оскільки підпорядковують вищі суди – найвищому;
- положення про безпосередню участь у формуванні Вищої ради правосуддя Президента і Верховної Ради може зберегти політичний характер діяльності цього органу;
- відсутність положення про регулярну ротацію частини членів Вищої ради правосуддя ставить під загрозу функціонування цього органу у разі, якщо термін повноважень усіх його членів закінчиться, а нових членів не оберуть;
- положення про суто політичний характер призначення і звільнення Генерального прокурора – Президентом за погодженням з парламентом – збережуть ситуацію, за якої прокуратура використовується в політичних цілях. На наш погляд, добір претендента мав би здійснюватися на конкурсних засадах Вищою радою правосуддя;
- положення про закріплення на конституційному рівні монополії адвокатів на представництво в судах не потребує конституційного оформлення, бо не підкріплене жодними організаційними передумовами. Вважаємо таке рішення передчасним, виходячи з великої кількості проблем, які існують в адвокатурі, пов’язаних з керованим із зовні адвокатським самоврядуванням, купівлею адвокатських свідоцтв тощо. Не буде перешкод після вирішення цих проблем не лише законодавчо, а й на практиці запровадити таку монополію через звичайний, а не конституційний закон.

Підготували експерти Реанімаційного пакету реформ:
Роман Куйбіда, Центр політико-правових реформ
Михайло Жернаков, суддя (2012-2015)
Еліна Шишкіна, народний депутат у Верховній Раді VI-го скликання
Тарас Шепель, адвокат, голова Постійного третейського суду при ICC-Україна, Заступник голови Третейської палати України
Маркіян Галабала, адвокат, заступник голови Тимчасової спеціальної комісії з перевірки суддів судів загальної юрисдикції

1 Див. п. 21 Спільного висновку Венеційської комісії і Директорату співробітництва разом з Генеральним Директоратом з прав людини і правових відносин Ради Європи щодо проекту Закону України «Про судоустрій і статус суддів» № 550/2009, п. 15 Спільного висновку Венеційської комісії і Директорату співробітництва разом з Генеральним Директоратом з прав людини і правових відносин Ради Європи щодо Закону України «Про судоустрій і статус суддів» № 588/2010, п. 28 Спільного висновку Венеційської комісії і Директорату з прав людини (ДПЛ) Генерального Директорату з прав людини і верховенства права Ради Європи (ГД-І) щодо Закону «Про судоустрій і статус суддів» і внесення змін до Закону «Про Вищу раду юстиції України» № 801/2015, п. 19 Проміжного висновку Венеційської комісії щодо запропонованих змін до Конституції України в частині правосуддя №803/2015 та ін.

2 П. 72 Спільного висновку Венеційської комісії і Директорату з прав людини (ДПЛ) Генерального Директорату з прав людини і верховенства права Ради Європи (ГД-І) щодо Закону «Про судоустрій і статус суддів» і внесення змін до Закону «Про Вищу раду юстиції України» № 801/2015 (далі – Висновок 801/2015).

3 П. 73 Висновку 801/2015.

4 П. 75 Висновку 801/2015.

5 П. 81 Висновку 801/2015.

6 Національне опитування громадської думки щодо демократичних та економічних реформ, судової реформи та щодо впровадження Закону України «Про очищення влади» (липень 2015 року) // http://www.fair.org.ua/content/library_doc/2015_FAIR_July_Public_Survey_Lustration__ENG.pdf.

7 Громадська думка населення України: протестні настрої в період кризи (липень 2015 року) // http://www.dif.org.ua/en/publications/press-relizy/gromadska-dumka_1439554738.htm.

8 Судова реформа: громадська думка населення України (грудень 2014) // http://en.pravo.org.ua/2-uncategorised/569-judicial-reform-public-opinion-poll-judges-and-experts-surveys.html.

9 Реформи в Україні: громадська думка населення (липень 2015 року) // http://www.dif.org.ua/en/publications/press-relizy/reformi-v-ukselennja.htm.

10 Національне опитування громадської думки щодо демократичних та економічних реформ, судової реформи та щодо впровадження Закону України «Про очищення влади» (липень 2015 року) // Там само.

11 Судова реформа – аналіз державних рішень. Результати експертного опитування «Оцінка концепції судової реформи», Міжнародний центр перспективних досліджень (вересень 2015 року) // http://www.icps.com.ua/assets/uploads/images/files/sudova_reforma__anal_z_derzh_r_shen.pdf.

12 Результати Індексу інвестиційної привабливості Європейської Бізнес Асоціації (2 квартал 2015 року) // http://www.eba.com.ua/static/indices/iai/Index_28_eng_2015.pdf.

13 Судова реформа: громадська думка населення України (грудень 2014) // Там само.

14 Confidence in Judicial Systems Varies Worldwide //

http://www.gallup.com/poll/178757/confidence-judicial-systems-varies-worldwide.aspx?utm_source=confidence%20in%20judiciary&utm_medium=search&utm_campaign=tiles.



15 OECD / Організація економічного співробітництва і розвитку // http://on.fb.me/1e9U3vj.

16 Corruption Perceptions Index 2014: Results // http://www.transparency.org/cpi2014/results.

17 Rule of Law Around the World - 2015 // http://worldjusticeproject.org/rule-law-around-world.

18 Ленінопад // https://uk.wikipedia.org/wiki/Ленінопад.

19 П. 12 Резолюції 1096 (1996) Парламентської Асамблеї Ради Європи // http://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTML-en.asp?fileid=16507&lang=en.

20 Докладно про це: Decommunization_in_Ukraine // https://en.wikipedia.org/wiki/Decommunization_in_Ukraine.

21 Суддя Чернушенко: Порешенко і Філатов замовляли у мене справи // http://www.theinsider.ua/politics/55dfee9e3e4cd.

22 З’явились докази причетності скандального судді до ФСБ // http://24tv.ua/ukrayina/zyavilis_dokazi_prichetnosti_skandalnogo_suddi_do_fsb/n612960.

23 Mirnyj М. Price of Independence for a Ukrainian Judge // http://humanrights.org.ua/en/material/cina_nezalezhnosti_ukrajinskogo_suddi?cl=en.

24 Судова реформа: громадська думка населення України (грудень 2014) // Там само.

25 Таблиця транспортних засобів // http://prosud.info/wiki/Таблиця_ТЗ._Харківський_ОАС.

26 Ліхтенштейн заморозив 300 мільйонів офшору дружини судді Вищого госпсуду // http://nashigroshi.org/2015/09/03/lihtenshtejn-zamorozyv-300-miljoniv-ofshoru-druzhyny-suddi-vyschoho-hospsudu.

27 У Києві п'яний суддя пригрозив ДАІшнику пістолетом // http://24tv.ua/ukrayina/u_kiyevi_pyaniy_suddya_prigroziv_daishniku_pistoletom/n549456.

28 Approval procedure of qualification assessment of judges has not been completed // http://vkksu.gov.ua/en/news/approval-procedure-of-qualification-assessment-of-judges-has-not-been-completed.


База даних захищена авторським правом ©shag.com.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка