Оцінка ефективності реалізації державних цільових програм в соціальній сфері



Скачати 147.08 Kb.
Дата конвертації27.04.2016
Розмір147.08 Kb.




УДК. 336.146

Оцінка ефективності реалізації державних цільових програм в соціальній сфері

Журавка Ф.О., Овчарова Н.В.
Постановка проблеми та її зв'язок з важливими науковими та практичними завданнями. Подальше успішне впровадження програмно-цільового методу реалізації державної бюджетної політики в соціальній сфері передбачає формування системи ефективного управління бюджетними ресурсами. Особливо гостро ці проблеми актуалізуються в умовах обмеженості бюджетних ресурсів, зростання бідності та майнового розшарування суспільства, погіршення стану здоров'я населення, зниження якості соціально значимих послуг. За таких обставин оцінка результатів державних соціальних програм, їх впливу на якість і рівень життя населення стають важливою передумовою забезпечення ефективного використання наявних бюджетних коштів, запобігання поглиблення соціальних ризиків.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблемам оцінки ефективності державних цільових програм присвячені численні наукові праці. Класичними в даній сфері вважаються роботи Е. Ведунга «Оцінювання державної політики і програм» [2] та К. Вайса «Оцінювання: методи дослідження програм та політики» [1]. Дослідженням проблем оцінювання державних цільових програм в соціальній сфері займалися Н. Галайко [3], В. Геєць [4], Л. Гринів [5], Я. Дьяченко [6], О. Макарова [8], Ц. Огонь [10], О. Пономаренко [10], Т. Щетилова [13] та ін.

Разом з тим, незважаючи на значну кількість наукових публікацій з даних питань, проблеми оцінки ефективності державних цільових програм в соціальній сфері на сучасному етапі розвитку соціально-економічних відносин у суспільстві ще не вирішені, а тому, наразі, їх актуальність не викликає сумнівів.



Метою дослідження є розробка комплексного науково-методичного підходу до оцінки ефективності державних цільових програм в соціальній сфері.

Основні результати дослідження. Обмеженість бюджетних ресурсів на фоні зростання соціальних ризиків спонукають до необхідності впровадження інструментарію, який надав би можливість визначати ефективність державних цільових програм в соціальній сфері та дозволив би коригувати обсяги фінансування програм соціально-економічного розвитку, не зачіпаючи інтересів суспільства.

З позиції економіки ефективність – це співвідношення отриманого результату від певних заходів до витрат на їх реалізацію. З позиції бюджетної політики держави в соціальній сфері під ефективністю варто розуміти соціальний ефект від надання бюджетних послуг населенню. Відповідно оцінка ефективності бюджетної політики в соціальній сфері представляє собою співставлення обсягів бюджетних витрат з результатами витрачання бюджетних коштів [3].

Для оцінки ефективності державних програм використовують два принципово різні підходи. Перший – полягає в оцінці відхилень фактичних даних за результатами реалізації програми від запланованих. При такому підході досягнення планових значень показників автоматично підтверджує її ефективність.

Другий – передбачає оцінку динаміки певних показників, що характеризують рівень розвитку соціальної сфери, з формуванням на основі результатів такого аналізу висновків щодо ефективності програми. Важливим моментом є необхідність врахування зовнішнього ефекту. Мається на увазі вплив певних негативних чи позитивних факторів на ті чи інші показники соціальної сфери, поява яких не пов’язана з реалізацією державних цільових програм (розробка більш ефективної вакцини для лікування захворювання, поява нового штампу вірусу). Тобто даний ефект не є результатом реалізації програми і він має бути виключений із розрахунку її ефективності.

В Україні, відповідно до Концепції застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі для оцінки ефективності використання бюджетних коштів застосовуються показники результативності – кількісні та якісні, які характеризують результати виконання державної програми і підтверджуються статистичною, бухгалтерською та іншою звітністю, даючи можливість здійснити оцінку використання коштів на виконання державної програми [7].

Крім цього існуючі на сьогодні оціночні заходи фактично спрямовані на контроль за виконанням плану та аналіз відхилень фактичних значень від планових. При чому основним об’єктом аналізу виступають бюджетні витрати, а не результати реалізації державних цільових програм. Саме на аналіз та оцінку процесу реалізації державної цільової програми, а не на результат від їх реалізації орієнтований базовий нормативно-правовий акт «Методичні рекомендації щодо проведення оцінки економічної і соціальної ефективності виконання державних цільових програм» [11, 12].



При цьому при проведенні оцінки активно використовуються експертні оцінки як при визначенні ваг того чи іншого показника при розрахунку інтегральних показників, так і для оцінки і рейтингування програм. В той же час в методичних рекомендаціях не конкретизується хто може, чи має виступати в якості експертів, які методи індивідуальних чи групових експертних оцінок використовуються. Таким чином, фактично дані методичні рекомендації створюють підґрунтя для вільної трактовки результатів виконання будь-якої державної цільової програми. Оскільки оцінка результативності напряму залежить від позиції «експертів» та обраних для оцінки програми експертів.

Принциповою проблемою існуючих методичних підходів до оцінки ефективності державних програм в Україні є невірне розуміння терміну ефективність і, як наслідок, багато в чому помилковий та неадекватний алгоритм її оцінки.

Дослідження нормативно-правової бази та її практичної імплементації дозволило дійти висновків, що існуюча методологія спрямована на оцінку результативності, а не ефективності реалізації державних програм. Різниця між даними підходами є принциповою. Якщо результативність – це ступінь реалізації запланованої діяльності і досягнення запланованих показників, то ефективність – це міра відповідності витрат одержаним результатам.

Аналіз результативності має іншу спрямованість, використовуючи для цього специфічний перелік індикаторів (показників), які не можуть одночасно використовуватись для оцінки ефективності через різну природу цілей процесу оцінки.

Як результат, оцінка ефективності якщо і здійснюється, то досить рідко та для окремо взятої програми і проводиться відповідно до бачення конкретного замовника державної програми, а отже, є виключно суб’єктивною та непрозорою. Це пояснює вкрай низьку результативність бюджетних видатків, відсутність зв’язку між обсягами витрат і фактичним ефектом з позиції тих чи інших показників, що характеризують в нашому випадку соціальну сферу.



Таким чином, безперечною, на нашу думку, є необхідність вдосконалення існуючих методичних підходів до оцінки ефективності реалізації державних цільових програм в соціальній сфері. Тобто нами пропонується до існуючого де-факто аналізу результативності додати й аналіз ефективності, що присутній, як показав проведений аналіз, лише номінально. Використовуючи такий підхід, можна поєднати переваги оцінки результативності, проконтролювавши адекватність тих чи інших бюджетних рішень за перевагами оцінки ефективності, що дозволить спрямовувати бюджетні кошти на потреби, задоволення яких сприятиме одержанню максимальної корисності для суспільства з позиції досягнення того чи іншого соціального ефекту.

Враховуючи це, пропонуємо наступний алгоритм оцінки ефективності державних цільових програм в соціальній сфері (рис. 1).

Перший етап алгоритму передбачає формування комплексу соціально-економічних показників виходячи з визначених цілей державної цільової програми, економічних та особливо соціальних ефектів, що мають бути одержані в результаті її реалізації.

полотно 34

Рис. 1 Алгоритм оцінки ефективності державних цільових програм в соціальній сфері (авторська розробка)
При цьому важливим є поділ обраних показників на групи за ступенем важливості. Необхідність такого поділу обумовлена тим, що при розрахунку інтегрального показника варто використовувати метод зважування для визначення рівня вкладу того чи іншого показника в загальний результат. Оскільки очевидно, що ряд показників є другорядними, принаймні, у порівнянні їх з іншими більш важливими показниками, логічним є те, що їх вклад у загальний результат (інтегральну оцінку) буде меншим. Ступінь важливості того чи іншого показника мають визначати розробники конкретної державної цільової програми.

Нами пропонується поділ на дві групи (назви були обрані аналогічні тим, що застосовуються у поточних «Методичних рекомендація щодо проведення оцінки економічної і соціальної ефективності виконання державних цільових програм» з метою максимальної адаптації новацій до існуючої законодавчої бази та уникнення плутанини у трактуванні тих чи інших понять і термінів): загальні з коефіцієнтом зважування () = 1 та специфічні з коефіцієнтом зважування () = 0,5.

Наприклад, якщо державна цільова програма стосується боротьби з безробіттям, то загальним показником може бути кількість зайнятих, а специфічним – кількість зайнятих у пенсійному віці.

Ключовим аспектом розробленого алгоритму є розрахунок коефіцієнтів ефективності бюджетних витрат, що відображають зв’язок між обсягом витрачених бюджетних коштів та ефектом за обраним показником.

Необхідним також є визначення оптимального значення , тобто того значення коефіцієнту ефективності, яке буде виступати в якості бази порівняння при оцінці ефективності державної програми за конкретним показником. Для підвищення рівня адекватності запропонованих підходів, очевидно, що значення слід розраховувати для декількох періодів. Вибір орієнтирного значення може здійснюватися за одним із таких підходів:

  • обирається найкраще значення – аргументація в такому випадку наступна: дане значення є принципово досяжним, тому оцінку ефективності державної програми варто здійснювати на базі максимально можливого результату;

  • розраховується середньоарифметичне значення – усереднене значення показника за кілька періодів дає нам типове значення коефіцієнту за конкретним показником. Головною проблемою такого підходу є те, що він не враховує поточних тенденцій, тобто значення показника за останній період має однаковий вплив на підсумковий результат порівняно з його значенням декілька періодів тому;

  • розраховується середньозважене – даний варіант є, свого роду, компромісним до попередніх двох, оскільки, з одного боку, буде характеризувати типову ситуацію за показником, а не екстремальне його значення, а, з іншого, – за рахунок вибору системи ваг буде коригувати середнє значення у бік його наближення до найкращого результату.

Аналіз наведених підходів дозволив дійти висновку, що з позиції цілей даного дослідження оптимальним буде третій варіант – розрахунок середньозваженого, оскільки таким чином у нас з’являється принципова можливість не лише працювати з типовим значенням по сукупності, що в свою чергу дає можливість врахувати фактор часового лагу (не завжди ефект від проведених витрат проявляється у періоді коли вони були здійснені, він може проявитись у наступному періоді чи навіть пізніше). В той же час використання системи ваг дозволить орієнтуватись на найкращі показники, що наближає нас до сутності запропонованих новацій – точкою відліку має бути повне розкриття потенціалу бюджетних витрат.

Принциповим питанням є вибір системи ваг, оскільки від цього залежатиме отриманий результат. З цією метою пропонуємо використовувати метод ранжування. Сутність методу полягає в тому, що максимальна вага надається показнику з максимальним рангом. Ранжування проводиться шляхом сортування отриманих значень  за спаданням їх значень (мова йдеться про те, що показник  з мінімальним рівнем бюджетних витрат на 1% приросту матиме найбільший ранг, а, отже, і максимальну вагу, відповідно, найгірший показник матиме ранг 1 і мінімальну вагу 1).

На ефективність реалізації державної цільової програми в соціальній сфері, показники розвитку соціальної сфери впливає цілий ряд інших, окрім бюджетних витрат, факторів. Це обумовлює необхідність врахування впливу факторів, що, з одного боку, не пов’язані з обсягами бюджетних витрат, а, з іншого, безпосередньо (або опосередковано, але значно) впливають на той чи інший показник розвитку соціальної сфери.

Тобто зростання того чи іншого показника (або його падіння) насправді могло бути обумовлене не змінами обсягів бюджетних витрат, а впливом інших факторів. Таким чином на даному етапі цей вплив враховується шляхом визначення поправочних коефіцієнтів для кожного з аналізованих показників розвитку соціальної сфери.

Оскільки оцінка величини впливу того чи іншого фактора на певний показник є досить складною професійною задачею, вважаємо, що вони мають визначатись розпорядниками бюджетних коштів на базі аналізу експертних оцінок. При чому вибір в обов’язковому порядку має бути підкріплений відповідними розрахунками. Крім того, орган, що відповідальний за бюджетний контроль, повинен ці розрахунки перевіряти. Наприклад, шляхом залучення власних експертів та проведення відповідної експертизи.

Четвертий етап передбачає проведення оцінки фактичної ефективності державної програми, яку пропонується здійснювати в такій послідовності:

  • розрахунок коефіцієнтів ефективності за результатами реалізації державної програми;

  • визначення співвідношення коефіцієнту ефективності за результатами реалізації державної програми до оптимального значення;

  • проведення бінарної оцінки () за результатами попереднього аналізу.

В загальному випадку трактувати отримане значення бінарної оцінки () за конкретним показником можна з позиції чіткої логіки. При цьому маємо два варіанти:

  • програма виявилась ефективною з позиції конкретного показника (якщо дорівнює 1), тоді на гривню додаткових бюджетних витрат припадав еквівалентний ефект з точки зору розвитку тієї чи іншої складової соціальної сфери;

  • програма виявилась неефективною (якщо дорівнює 0) – на гривню додаткових бюджетних витрат припадав менший за потенційний, ефект з точки зору розвитку тієї чи іншої складової соціальної сфери.

Заключний етап передбачає формулювання загального підсумкового висновку щодо ефективності реалізації бюджетної програми. Для цього пропонується розраховувати інтегральний показник ефективності реалізації державної програми. Отримане значення дає нам числову оцінку рівня ефективності програми. Тобто не лише загальний висновок, що програма ефективна чи неефективна, а й конкретне значення рівня її ефективності в цілому.

Перевагою розробленого науково-методичного підходу щодо оцінки ефективності реалізації державної програми є можливість оцінити причини загальної неефективності (якщо така, звичайно, мала місце) шляхом аналізу рівня ефективності за конкретними показниками. Це, в свою чергу, дозволить формувати більш адекватні висновки як за фактом реалізації державної програми, так і за тими аспектами її реалізації, що були найбільш проблемними. Така інформація є необхідною для прийняття майбутніх рішень та розробки нових державних програм в даній сфері.

Висновки. Запропоновані методичні підходи до вдосконалення оцінки ефективності державних цільових програм в соціальній сфері дозволять підвищити якість державного контролю та моніторингу за реалізацією державних цільових програм. Періодична оцінка ефективності дозволяє не лише кількісно оцінити рівень ефективності тієї чи іншої бюджетної програми, але й виявити ті вузькі місця, що виникають в процесі її реалізації. Зважаючи на їх універсальність, вони можуть застосовуватись не лише для моніторингу і оцінки ефективності реалізації державної цільової програми на окремих її етапах, а і для оцінки підсумкової ефективності реалізації державної програми.

Актуальним є питання вибору вхідних показників та коригуючих коефіцієнтів для оцінки ефективності державних цільових програм в соціальній сфері, а також практичної імплантації науково-методичних підходів в систему моніторингу і оцінки виконання державних програм, тому існують об’єктивні передумови для проведення подальших досліджень у цьому напрямку.
Список використаних джерел

  1. Вайс К. Оцінювання: Методи дослідження програм та політики / Керол Г. Вайс; [пер. з англ. Р. Ткачука та М. Корчинського ; наук. ред. пер. О. Кілієвич]. — К. : Основи, 2000. — 671 с.

  2. Ведунг Е. Оцінювання державної політики і програм / Еверт Ведунг ; [пер. з англ. В. Шульга]. — К. : Всеувито, 2003. — 350 с.

  3. Галайко Н. В. Методичні підходи до оцінки ефективності державних цільових соціальних програм / Н. В. Галайко // Вісник Львівського університету. – Серія екон. 2010. – Вип. 43. – С.149-154

  4. Геєць В. М. Державні цільові програми та упорядкування програмного процесу в бюджетній сфері / ред. В.М. Геєць. - К., 2008. - 383 с.

  5. Гринів Л. С. Регіональні цільові програми : Навчальний посібник. – Львів, 2010. – 156с.

  6. Дьяченко Я. Я. Теоретико-методологічні основи забезпечення цільового використання бюджетних коштів / Я. Я. Дьяченко // Фінанси України. –№ 2. –2010. – С. 13–27.

  7. Концепція застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі [Електронний ресурс] : Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.09.2002 №538-р. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/538-2002-%D1%80

  8. Макарова О. В. Державні соціальні програми: теоретичні аспекти, методика розробки та оцінки : Монографія. - К.: Ліра-К, 2004. - 328 с.

  9. Огонь Ц. Г. Програмно-цільовий метод та ефективність бюджетних програм / Ц. Г. Огонь // Фінанси України. – 2009. – № 7. – С. 30-39.

  10. Пономаренко О. В. Механізм реалізації соціальних програм і проектів / О. В. Пономаренко // Збірник наукових праць ДонДУУ. Серія“Державне управління”. ТомVI, вип. 59. – Д., 2006. – С. 27-33.

  11. Про затвердження Методичних рекомендацій щодо проведення оцінки економічної і соціальної ефективності виконання державних цільових програм [Електронний ресурс]: наказ Міністерство економіки України, 24.06.2010, №742. – Режим доступу: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ME100608.html

  12. Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цільових програм [Електронний ресурс] : Постанова Кабінету Міністрів України № 106 від 31.01.2007 р. // Режим доступу : http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/106-2007-%D0%BF

  13. Щетилова Т. В. Оцінка ефективності як необхідний етап здійснення результативних бюджетних програм / Т.В. Щетилова // Научные труды ДонНТУ. Серия: жономическая. Випуск 75. – С. 149-153


Анотації

Журавка Ф.О., Овчарова Н.В.

Оцінка ефективності реалізації державних цільових програм в соціальній сфері

Мета статті полягає у розробці комплексного науково-методичного підходу до оцінки ефективності державних цільових програм в соціальній сфері. Аналізуючи, систематизуючи і узагальнюючи нормативно правові документи з питань здійснення оцінки державних цільових програм, наукові публікації вітчизняних та зарубіжних дослідників, було розглянуто основні напрямки оцінки ефективності державних цільових програм в соціальній сфері, визначено існуючі проблеми проведення оцінки.

В результаті дослідження було розроблено науково-методичний підхід до оцінювання ефективності державних цільових програм в соціальній сфері шляхом розрахунку інтегрального показника ефективності, що враховує вплив позабюджетних факторів і часових лагів та базується на використанні бінарних оцінок ефективності окремих показників і булевої оцінки ефективності програми в цілому. Обґрунтовано, що використання розробленого підходу дозволить більш точно оцінити рівень ефективності державних цільових програм в соціальній сфері з позиції досягнення визначеного соціального ефекту у розрахунку на одиницю вкладених бюджетних коштів та оптимізувати систему контролю за їх використанням.

Перспективами подальших досліджень у даному напрямі є визначення вхідних показників та коригуючих коефіцієнтів для оцінки ефективності конкретних державних цільових програм в соціальній сфері, а також практична імплантація науково-методичних підходів в систему моніторингу і оцінки виконання державних програм.

Ключові слова:

бюджетна політика, ефективність, соціальна сфера державні цільові програми, ефективність державних цільових програм в соціальній сфері.
Журавка Ф.А., Овчарова Н.В.

Оценка эффективности государственных целевых программ в социальной сфере

Целью статьи является разработка комплексного научно-методического подхода к оценке эффективности государственных целевых программ в социальной сфере. Анализируя, систематизируя и обобщая нормативно правовые документы по вопросам осуществления оценки государственных целевых программ, научные публикации отечественных и зарубежных исследователей, были рассмотрены основные направления оценки эффективности государственных целевых программ в социальной сфере, определены существующие проблемы проведения оценки.

В результате исследования был разработан научно-методический подход к оценке эффективности государственных целевых программ в социальной сфере путем расчета интегрального показателя эффективности, учитывающий влияние внебюджетных факторов и временных лагов и базируется на использовании бинарных оценок эффективности отдельных показателей и булевой оценки эффективности программы в целом. Обосновано, что использование разработанного подхода позволит более точно оценить уровень эффективности государственных целевых программ в социальной сфере с позиции достижения определенного социального эффекта в расчете на единицу вложенных бюджетных средств и оптимизировать систему контроля за их использованием.

Перспективами дальнейших исследований в данном направлении является определение исходных показателей и корректирующих коэффициентов для оценки эффективности конкретных государственных целевых программ в социальной сфере, а также практическая имплантация научно-методических подходов в систему мониторинга и оценки выполнения государственных программ.

Ключевые слова:

бюджетная политика, эффективность социальная сфера, государственные целевые программы, эффективность государственных целевых программ в социальной сфере.




База даних захищена авторським правом ©shag.com.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка