Методологія проведення громадської



Сторінка2/4
Дата конвертації09.09.2017
Розмір1.03 Mb.
1   2   3   4

2.3. Специфіка відбору об’єктів громадської антикорупційної експертизи

Що стосується громадської антикорупційної експертизи, то її доцільно проводити стосовно об’єктів експертизи, які мають відбиратися за такими критеріями:

1) статус (юридична сила) документа.

Йдеться насамперед про проекти законів, а не інших НПА, а також про чинні закони, які викликають значний суспільний резонанс. Силами громадських експертів неможливо охопити усі проекти НПА і чинних НПА, яких щороку видають (приймають) тисячі. Водночас, як правило, немає сенсу піддавати експертизі міжнародні договори, які подаються на ратифікацію, оскільки якість їх розробки є не порівняльною із якістю розробки проектів національного законодавства;

2) суб’єкт законодавчої ініціативи. Щоби зусилля експертів не витрачались задарма, треба концентрувати їх на чинних законах певної тематики, а також на тих законопроектах, які мають найбільше шансів бути прийнятими як закони.

Йдеться про проекти, які внесено до парламенту насамперед Президентом України, КМ, а також групами народних депутатів України, що представляють різні фракції, особливо якщо такі проекти включено до Розкладу засідань ВР на найближчий тиждень (утім, не виключена і експертиза законопроектів, внесених окремими народними депутатами України – це може бути голова певного комітету, керівник коаліції, представник президента у парламенті або народний депутат з провладної фракції, який постійно лобіює інтереси певних політичних чи інших груп);

3) предмет правового регулювання.

Йдеться про закони і законопроекти з питань, що стосуються:



  • засад запобігання і протидії корупції (у т.ч. окремо – щодо конфлікту інтересів, інших питань доброчесності публічних службовців і підзвітності у публічному секторі); проходження державної служби і служби в органах місцевого самоврядування;

  • прозорості виборчих кампаній, партійних фінансів і політичної діяльності, обмеження впливу приватного капіталу на політику;

  • судоустрою; статусу та діяльності правоохоронних і контролюючих органів;

  • протидії злочинам й адміністративним проступкам, зокрема корупційним правопорушенням і правопорушенням, пов’язаним з корупцією;

  • забезпечення прав та свобод людини і громадянина;

  • визначення функцій, повноважень, обов’язків і відповідальності посадових та службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування;

  • надання публічних послуг, зокрема в частині ліцензування та регулювання окремих сфер господарської діяльності, забезпечення конкуренції, у сфері охорони здоров’я, освіти, соціального забезпечення населення; здійснення адміністративних процедур;

  • доступу до різних видів суспільно важливої інформації (у т.ч. до державних реєстрів, інформації про використання державних коштів); лобіювання;

  • надання пільг і переваг; функціонування державних підприємств і житлово-комунального господарства; управління державним і комунальним майном, земельними ресурсами, виділення коштів державного бюджету та місцевих бюджетів; закупівель за державні кошти, аукціонів, концесій тощо;

  • економічної сфери (економічна конкуренція; банкрутство; податкове і митне законодавство тощо);

4) стан реалізації законодавчої пропозиції та інші обставини.

Йдеться про вже чинні закони, а також проекти законів:

- які готуються до розгляду ВР у першому читанні, відразу після їх реєстрації;

- які готуються до розгляду ВР у другому і третьому читаннях;

- про проведення експертизи яких звертаються автори цих проектів;

- розроблених МЮ України, перед їх ухваленням КМ.

Таким чином, мають бути охоплені антикорупційною експертизою найбільш значимі в державному масштабі правові документи та їх проекти.

2.4. Корупція, корупціогенний фактор і корупційне правопорушення

Оскільки метою антикорупційної експертизи є виявлення корупціогенних факторів з наступною розробкою рекомендацій стосовно їх усунення, то насамперед треба з’ясувати, що таке корупціогенний фактор і що таке власне корупція.

Відповідні нормативні визначення містяться в ст. 1 Закону «Про засади запобігання корупції».3

Корупціогенний фактор – це здатність положення закону (положення іншого НПА) чи сукупності таких положень сприяти вчиненню чи збільшенню корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією.

Іншими словами, це положення, які надають можливість:

- не виконувати антикорупційні правила і порушувати заборони;

- уникати контролю, інших примусових антикорупційних заходів;

- діяти у непрозорий спосіб;

- уникати відповідальності і покарання.

Про наявність в НПА, проекті НПА корупціогенних факторів свідчать його певні ознаки, які мають назву індикатори корупціогенності.

Що стосується інших визначень, повторювати їх буквально у цій Методології немає сенсу – утім треба з’ясувати їхні ознаки і форми, а також співвідношення (див. Табл. 1).

Отже, поняття «корупція» відображає конкретний зміст суспільного явища, форми його прояву, а поняття «корупційне правопорушення» – його юридичні ознаки. Від цих двох понять слід відрізняти поняття «правопорушення, пов’язане з корупцією» – його ознаки інші.
Таблиця 1. Ознаки корупційного правопорушення

і правопорушення, пов’язаного з корупцією


Діяння (дія чи бездіяльність)

Мета

Форма вини

Суб’єкт

Відповідальність

Корупційне правопорушення

Використання службових повноважень чи по­в’язаних з ними можливостей (перша форма корупції)

Одержати неправомірну вигоду

Умисел


Особа, зазначена у ч. 1 ст. 3 Закону «Про запобігання корупції»

За діяння встановлена кримінальна, дисциплінарна та/або цивільно-правова відповідальність

Прийняття неправомірної вигоди чи прийняття обіцянки/про­позиції такої вигоди для себе чи інших осіб (друга форма корупції)



Обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, зазначеній у ч. 1 ст. 3 Закону «Про запобігання корупції», або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам (третя форма корупції)

Схилити цю особу до протиправного вико­ристання наданих їй службових повноважень чи пов’язаних з ними можливостей

Будь-яка деліктоздатна особа

Правопорушення, пов’язане з корупцією

Діяння ознак корупції не містить, але порушує встановлені Законом «Про запобігання корупції» вимоги, заборони та обмеження



Умисел або необережність

Особа, зазначена у ч. 1 ст. 3 Закону «Про запобігання корупції»

За діяння встановлена кримінальна, адміністративна, дисциплінарна та/або цивільно-правова відповідальність

Таким чином, діяння не може бути визнане корупційним правопорушенням, якщо відсутня хоча б одна з наступних ознак. Воно:

а) не відповідає визначеному в законі опису дії чи бездіяльності;

б) є необережним чи вчинене без вказаної в законі мети;

в) вчинене особою, не зазначеною у ст. 3 Закону «Про запобігання корупції»;

г) за нього законом прямо не установлена кримінальна, дисциплінарна та/або цивільно-правова відповідальність.

Перелік корупційних правопорушень (злочинів) визначено у примітці до ст. 45 Кримінального кодексу України. Корупційними злочинами відповідно до цього Кодексу є:

- заволодіння чужим майном шляхом зловживання службовим становищем – частини 2, 3, 4 і 5 ст. 191, частини 2 і 3 ст. 262, частини 2 і 3 ст. 308, частини 2 і 3 ст. 312, частини 2 і 3 ст. 313, частини 1 і 2 ст. 357, частини 2 і 3 ст. 410;

- зловживання службовим становищем, тобто використання службових повноважень чи по­в’язаних з ними можливостей з метою одержати неправомірну вигоду – статті 364, 364-1, 365-2, а також ст. 210.

Типові способи службового зловживання – це:

а) протекціонізм – підтримка, заступництво, прихильність та надання переваг певним особам чи організаціям на шкоду іншим, які об’єктивно мають переваги: під час проведення тендерів, одержання кредитів, субсидій, субвенцій, дотацій, надання пільг та звільнення від платежів (їх зменшення), надання майна в оренду чи укладання інших господарських договорів на вигідних для протегованого умовах тощо;

б) сприяння кар’єрі інших осіб;

в) втручання в діяльність службових та посадових осіб, інших працівників (шляхом незаконних вказівок, розпоряджень, наказів, у т.ч. про припинення перевірок, звільнення від відповідальності за виявлені порушення тощо);

г) підготовка та видання нормативно-правових актів, які передбачають сприяння окремим юридичним чи фізичним особам у їх діяльності;

д) використання державних коштів не за призначенням;

е) потурання правопорушенням підлеглих чи підконтрольних осіб;

- прийняття неправомірної вигоди чи прийняття обіцянки/про­позиції такої вигоди для себе чи інших осіб або ж обіцянки/пропозиції чи надання неправомірної вигоди особі, зазначеній у ч. 1 ст. 3 Закону «Про запобігання корупції», або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам – статті 354, 368, 368-3, 368-4, 369, 369-2;

- незаконне збагачення – ст. 368-2 КК України (це діяння не зовсім відповідає ознакам корупції, оскільки передбачає не прийняття неправомірної вигоди, а її набуття. Але усе ж таки воно ближче до корупційного злочину, ніж, наприклад, до такого правопорушення, пов’язаного з корупцією, як порушення встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків).



Виходячи з поняття корупційного правопорушення (ст. 1 Закону «Про запобігання корупції»), корупційними, крім зазначених, треба визначити і діяння, передбачені:

а) статтями 189 і 206-2, якщо їх вчинено службовою особою з використанням службового становища. Ці дві статті передбачають корисливі злочини, що вчинюються службовою особою з використанням свого службового становища;

б) статтями КК, де службова особа є спеціальним суб’єктом простого чи кваліфікованого складу (статті 132, 137, 145, 148 та десятки інших), – за умови, що їх вчинено з метою одержання неправомірної вигоди для себе чи третіх осіб. Йдеться про такі діяння, як: втручання в здійснення виборчою комісією її повноважень, контрабанда, незаконне розголошення, передача або надання доступу до інсайдерської інформації, незаконне полювання в заповідниках, сприяння учасникам злочинних організацій та укриття їх злочинної діяльності, передача іноземним підприємствам, установам службової інформації, незаконне переправлення осіб через державний кордон України, порушення порядку в’їзду на тимчасово окуповану територію України, вплив на працівника правоохоронного органу, укладання і видача неправдивих офіційних документів, постановлення неправосудного вироку, рішення, ухвали або постанови, втручання в діяльність судді, внесення неправдивих відомостей до автоматизованої системи документообігу суду тощо.

Перелік правопорушень, пов’язаних з корупцією, визначено у главі 13-А Кодексу України про адміністративні правопорушення, яка має назву «Адміністративні правопорушення, пов’язані з корупцією». Це:

- ст. 172-4 – порушення обмежень щодо сумісництва та суміщення з іншими видами діяльності;

- ст. 172-5 – порушення встановлених законом обмежень щодо одержання подарунків;

- ст. 172-6 – порушення вимог фінансового контролю;

- ст. 172-7 – порушення вимог щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів;

- ст. 172-8 – незаконне використання інформації, що стала відома особі у зв’язку з виконанням службових повноважень;

- ст. 172-9 – невжиття заходів щодо протидії корупції;

- ст. 172-9-1 – порушення заборони розміщення ставок на спорт, пов’язаних з маніпулюванням офіційним спортивним змаганням.

* * *


Суттю антикорупційної експертизи є наукове прогнозування можливості використання положень НПА з метою вчинення перелічених правопорушень.

Для попередження вчинення правопорушень, пов’язаних з корупцією, достатньо спрямувати зусилля на виявлення колізійних положень інших законів та підзаконних актів та їх проектів, які суперечать вимогам, заборонам та обмеженням, визначеним Законом «Про запобігання корупції».

Для попередження корупційних правопорушень засобами антикорупційної експертизи виявлення самих лише колізій недостатньо – їхня корупціогенність може бути обумовлена багатьма іншими факторами.

2.5. Відповідальність експерта

Відповідальність експерта (як особи, яка не є державним службовцем, посадовою особою місцевого самоврядування, але здійснює професійну діяльність, пов'язану з наданням публічних послуг), може настати:

1) за ст. 365-2 КК Україниза зловживання своїми повноваженнями, за сукупності двох умов:

- з метою отримання неправомірної вигоди для себе чи інших осіб;

- якщо це завдало істотної шкоди охоронюваним законом правам або інтересам окремих громадян, державним чи громадським інтересам або інтересам юридичних осіб;

2) за ч. 3 ст. 368-4 КК України – за прийняття пропозиції, обіцянки або одержання експертом неправомірної вигоди для себе чи третьої особи за вчинення дій або бездіяльність з використанням наданих йому повноважень в інтересах того, хто пропонує, обіцяє чи надає таку вигоду, або в інтересах третьої особи.

Крім того, за ч. 1 ст. 368-4 КК України може настати відповідальність за пропозицію чи обіцянку експерту, надання йому або третій особі неправомірної вигоди, а так само надання такої вигоди або прохання її надати за дії чи бездіяльність експерта, вчинені з використанням наданих йому повноважень в інтересах того, хто пропонує, обіцяє чи надає таку вигоду, або в інтересах третьої особи.

Розділ 3.

Корупціогенні фактори

Загалом можна виділити кілька основних корупціогенних факторів:

1) неправильне визначення функцій, повноважень (обов’язків) і відповідальності певних суб’єктів (органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших осіб, на яких поширюється дія Закону «Про запобігання корупції»):

1.1) визначення компетенції за формулою «має право»;

1.2) широта дискреційних повноважень;

1.3) надмірна свобода підзаконної нормотворчості;

1.4) відсутність відповідальності за правопорушення;

1.5) паралельні (дублюючі) повноваження

2) колізії і вади законодавчої техніки;

2.1) колізії;

2.2) незрозумілий зміст положення (мовна неоднозначність);

2.3) інші корупціогенні вади законодавчої техніки;

3) прогалини в регулюванні:

3.1) прогалини в нормах матеріального права;



3.2) відсутність або недостатність контролю і прозорості;

3.3) відсутність або недостатність адміністративних і судових процедур;



3.4) відсутність або недостатність конкурсних (аукціонних) процедур;

4) дискримінація: протекціонізм щодо певних осіб, просування групових чи особистих інтересів і вигід або, навпаки, неправильне визначення умов реалізації права, належного особі одержувачу публічних послуг (необґрунтовані, надмірні обтяження при його реалізації), чи умов виконання нею обов’язку;

5) неправдиві цілі прийняття законопроекту.

Деякі з перелічених факторів можуть проявлятися «внахлест», одночасно, в ідеальній сукупності.



3.1. Неправильне визначення функцій, повноважень (обов’язків) і відповідальності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших осіб, на яких поширюється дія Закону «Про запобігання корупції» (далі – суб’єкти відповідальності)

3.1.1. Визначення компетенції за формулою «має право»

Багато нормативних правових актів визначають компетенцію суб’єкта відповідальності просто за допомогою ризикованого формулювання «має право» та йому подібних. Це стосується будь-яких видів повноважень – реєстраційних, дозвільних, контрольних, юрисдикційних (може контролювати, може притягти до відповідальності, може видати ліцензію) і навіть нормотворчих.

Але обов’язки і права, надані для належного виконання цих обов’язків, зв’язані нерозривно і утворюють повноваження. Порядок же і умови виконання повноважень деталізуються в нормативних актах. Компетенція і розуміється як єдність прав й обов’язків суб’єкта відповідальності.

Однак поділ прав і обов’язків у нормативних формулах іноді створює невиправдану ілюзію нібито можливості:

а) використання повноваження як права (тобто не здійснювати його);

б) трактування права тільки як «можу, якщо схочу», а не «зобов’язаний», і ставити його здійснення в залежність від «неправомірної вигоди»;

в) дії суб’єкта відповідальності на власний розсуд не як винятку, а як правила (насправді ж вони повинні перебувати у залежності від певних, законодавчо встановлених умов, як-от право затримання особи, підозрюваної у вчиненні злочину).

Приклади.

Відповідно до ч. 6 ст. 3 проекту Закону «Про забезпечення прозорої діяльності благодійних організацій, що діють на території закладів охорони здоров'я» (реєстр. № 4019-а від 05.06.2014 р.), керівники закладів охорони здоров’я наділяються правом одноосібно визначати потреби у допомозі, оскільки саме вони «повно відають істинними формально та фактично визначеними проблемами». Таке положення: 1) виключає участь благодійних організацій у розподілі допомоги; 2) не містить критеріїв визначення адресності такої допомоги і залишає вирішення усіх питань на розсуд керівництва закладу.



У ч. 3 ст. 20 проекту Закону  1135-1 від 10 грудня 2014 року «Про цивільну зброю і боєприпаси» зазначається, що «дозвіл на зброю може бути відновлений (замість – відновлюється або «... зобов’язані відновити») за умови: ...».

У ст. 7 Закону України «Про трубопровідний транспорт» вказано: ЦОВВ, що забезпечує формування та реалізацію державної політики в нафтогазовому комплексі, має право на розірвання в односторонньому порядку діючих на дату набуття чинності Законом «Про ринок природного газу» договорів про надання на праві господарського відання державного майна (газорозподільних систем).
Способи виявлення корупціогенного фактору. Неналежним визначенням функцій і повноважень (обов’язків) в законі, законопроекті можуть бути: неврегульованість процедури вирішення конфлікту інтересів, у разі можливості його виникнення; відсутність чітких критеріїв оцінки діяльності суб’єкта відповідальності та механізмів контролю за її діяльністю.

Про наявність цього корупціогенного фактору можуть свідчити також недостатнє визначення обов’язків, ризик вступу службової особи в конфлікт інтересів, передумови для порушення нею етичних правил.


Пошук такого корупціогенного фактору доцільно здійснювати в тексті законопроекту (закону) за ключовими словами: «має (мають) право», «може (можуть)», «вправі», «уповноважений (уповноважені)», «компетенція», «зобов’язаний (зобов’язані)» тощо.

Способи усунення корупціогенного фактору:

- включення норм, що дозволяють ідентифікувати відповідальних за виконання певної функції суб’єктів – щоб було точно ясно, який саме суб’єкт компетентний вирішувати те чи інше питання;

- у разі надмірної концентрації повноважень в одного суб’єкта відповідальності – вжити заходів до їх перерозподілу;

- встановлення для суб’єктів додаткових заборон, обмежень чи обов’язків;

- введення додаткових критеріїв оцінки якості ефективності і результативності службової діяльності;

- уточнення обсягу службової компетенції конкретних суб’єктів;

- встановлення додаткових механізмів взаємодії суб’єктів як всередині органу державної влади чи місцевого самоврядування, так і з такими суб’єктами в різних таких органах.


3.1.2. Широта дискреційних повноважень

Дискреція (від лат. discretio; англ. discretion) означає вирішення службовою (посадовою) особою питання, що належить до її компетенції, на власний розсуд.

Загалом дискреція може виникнути, коли повноваження не визначено, або визначено надто широко, або визначено неконкретно (неясно), або визначено суперечливо, або не чітко розподілено між членами колегіального органу тощо.

Необґрунтовано широкі дискреційні повноваження характеризуються відсутністю або абстрактністю підстав, способів, строків, умов прийняття рішення, нечітким формулюванням функцій, завдань, повноважень та обов’язків.

Дискреційні повноваження дозволяють на власний розсуд:

1) оцінювати юридичний факт (фактичний склад), внаслідок чого можуть виникати, змінюватись або припинятись правовідносини.

Так, проектом Закону № 2225 від 24 лютого 2015 р. «Про внесення змін до Кримінального кодексу України (щодо захисту та збереження авторитету держави)» у запропонованій редакції ст. 339-1 КК пропонується встановити відповідальність за «суспільно небезпечні протиправні діяння, що посягають на авторитет України як суверенної держави»;

2) обирати одну із декількох форм реагування на даний юридичний факт;

3) обирати міру публічно-правового впливу щодо фізичних та юридичних осіб, його вид, розмір, спосіб реалізації (у т.ч. йдеться про відсутність чи необґрунтовану широту меж розсуду суду при постановленні вироку).

Проектом Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо уточнення деяких положень, що регулюють порядок здійснення державних закупівель)» (реєстр. № 4187а від 27.06.2014 р.) передбачалося встановити, що порушення законодавства про здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг тягне за собою накладення штрафу на посадових осіб від п’яти тисяч до десяти тисяч, а за обтяжуючих обставин – від десяти тисяч до п’ятнадцяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

За діяння практично однакових ступеню і характеру тяжкості суду надається можливість застосовувати стягнення у виді значного штрафу у надто широких межах – від 85 тис. до 170 тис. грн. та від 170 тис. до 255 тис. грн.

Такі розміри штрафів є нереальними для стягнення як адміністративних штрафів, що накладаються на фізичних (посадових), а не юридичних осіб, особливо з урахуванням положень статей 307 і 308 КУпАП про стягнення штрафу у подвійному розмірі у разі, якщо його не сплачено у 15-денний строк (це, відповідно, 170–340 і 340–510 тис. грн.).

Отже, це може спонукати суб’єктів відповідальності до пропонування, обіцянки і надання суддям, а суддів – до вимагання і одержання неправомірної вигоди за призначення мінімального розміру штрафу або за звільнення від відповідальності взагалі;

4) обирати форму реалізації своїх повноважень – видання нормативного або індивідуально-правового акта, вчинення (утримання від вчинення) адміністративної дії;

5) повністю або частково визначати порядок здійснення юридично значущих дій, у тому числі строк та послідовність їх здійснення.

Проект Закону № 2654 від 17 квітня 2015 року «Про внесення зміни до Кримінального процесуального кодексу України щодо удосконалення застосування застави за вчинення корупційних злочинів» пропонує встановити, що застава призначатиметься у 10-кратному розмірі неправомірної вигоди або вартості одержаного злочинним шляхом майна;

6) визначати вид, обсяг і зміст управлінського рішення або обирати одне з кількох варіантів управлінських рішень, визначати спосіб виконання управлінського рішення, у т.ч. передавати виконання прийнятого рішення підлеглим особам, іншим суб’єктам.

Відповідно до ч. 3 ст. 10 проекту Закону «Про державний контроль, що здійснюється з метою перевірки відповідності законодавству про безпечність та якість харчових продуктів і кормів, здоров'я та благополуччя тварин» (реєстр. № 4986-1 від 17.06.2014 р.), кандидат на посаду державного ветеринарного інспектора або ветеринарного інспектора може бути звільнений від здачі додаткових іспитів, якщо компетентний орган пересвідчиться в тому, що кандидат набув всі необхідні знання в рамках освіти та/або післядипломної подальшої освіти.

Але неясно, як має відбуватись і оформлюватись процедура такого «пересвідчення» та чим має бути обґрунтоване і мотивоване відповідне рішення компетентного органу;

7) застосовувати винятки із загальних правил щодо підстав і порядку надання адміністративних, судових чи інших послуг фізичним (юридичним) особам;

8) тлумачити зміст прав і обов’язків фізичних (юридичних) осіб, вирішувати питання про їх притягнення до юридичної відповідальності тощо.

У сферах, де суб’єкт розпоряджається великими ресурсами, особливо небезпечним є його шантажування та інші способи примушування до корупційних дій.

Виконавчо-розпорядча діяльність, як і будь-яка інша публічно-владна діяльність, неможлива без певного вільного розсуду суб’єктів відповідальності (адміністративний розсуд, дискреція). Саме тому суб’єкти відповідальності мають деякі дискреційні повноваження, що дозволяють їм діяти залежно від обставин.

Оцінка умов, підстав, а також форми закріплення дискреційних повноважень мають змінюватися залежно від сфери правового регулювання. Так:

а) в більш широких обсягах адміністративний розсуд може бути використано в сфері внутрішньоапаратних відносин, що виникають:

- між Президентом України, КМ, ВР та іншими органами державної влади;

- між органами державної влади та органами місцевого самоврядування;

- між керівником органу державної влади, органу місцевого самоврядування і особою суб’єктом відповідальності;

- між органом державної влади і підвідомчими йому державними установами і підприємствами, відносини в сфері управління державним майном;

б) мінімально обмеженими дискреційні повноваження мають бути у відносинах між органами державної влади, з однієї сторони, та фізичними та юридичними особами, з іншої сторони, пов’язаними з:

- виявленням і припиненням правопорушень, застосуванням заходів державної і суспільної безпеки, ліквідації загрози життю і здоров’ю громадян;

- призначенням публічно-правових санкцій;

- контрольно-наглядовою діяльністю;

- наданням адміністративних послуг;

- видачею адміністративних дозволів, ліцензій, атестацією, акредитацією;

- державною реєстрацією, постановкою на державний облік;

- наданням соціальних виплат;

- розподілом квот, проведенням конкурсних (тендерних) процедур, пов’язаних з закупівлею майна, наданням державного майна в користування.

Наприклад, в ліцензійно-дозвільних відносинах дискреційні повноваження, як правило, можуть бути використані тільки з метою отримання більш повної інформації про ліцензіата, якщо надані ним документи не в повній мірі відповідають вимогам, встановленим законодавством.

У відносинах, які відносяться до чотирьох останніх груп, особі, яка проводить експертизу, необхідно виходити з презумпції, що використання дискреційних повноважень є винятком із правила "пов’язаної компетенції" і повинно мати законодавчу основу.



Існують сегменти управлінської діяльності, в яких необхідно звузити до мінімуму можливість вільного розсуду суб’єктів відповідальності. Йдеться про:

а) строки ухвалення рішення. Оскільки майже неможливо точно визначити строк, у який суб’єкт відповідальності зобов’язаний прийняти рішення стосовно фізичної чи юридичної особи, або строк здійснення тієї чи іншої адміністративної дії, остільки зазвичай застосовується формула «протягом» або «не пізніше». Корупціогенность підвищується зі збільшенням тривалості таких строків або встановленням широкого тимчасового діапазону, а також за відсутності строку.

Наприклад, у вироку Залізничного районного суду м. Львова выд 4 липня 2011 року по обвинуваченню ОСОБА_12 у вчиненні злочинів, передбачених ч. 3 ст. 364, ч.2 ст. 368 КК України (Справа № 1-82/11), було встановлено, що 26.05.2010 року ОСОБА_12, будучи службовою особою, яка займає відповідальне становище, діючи умисно, з корисливих мотивів, з метою одержання хабара від ОСОБА_11, який подав документи щодо визначення та погодження митної вартості ввезених автомобілів, попередньо довів до його відома, що він, згідно зі своїми службовими повноваженнями, може тривалий час здійснювати оформлення документів, вимагати подання додаткових документів, внаслідок чого той понесе додаткові матеріальні витрати (по оплаті за зберігання ввезеного транспортного засобу, який знаходиться під митним контролем та ін.), однак, у разі передачі йому грошових коштів в розмірі 100 доларів США він проведе швидке оформлення;

б) умови (підстави) ухвалення рішення. У суб’єкта відповідальності завжди є право вибору, як мінімум, із двох варіантів рішення (позитивного або негативного). При цьому найбільш корупціогенною є ситуація, коли НПА надає кілька можливих варіантів без точного визначення умов прийняття того або іншого рішення. В ідеалі ж умови вибору того або іншого варіанта рішення повинен фіксувати закон, а не підзаконний акт. 

Так, дискреційним є припис, що надає суб’єктові відповідальності право витребовувати у фізичних та юридичних осіб матеріали чи інформацію на свій розсуд, без конкретизації мети, строків і підстав для прийняття такого рішення.



Оцінка надмірності розсуду суб’єкта відповідальності в кожному конкретному випадку пов’язана з оцінкою ефективності управлінського процесу – експерт оцінює, чи дійсно необхідні всі передбачені в НПА погодження (візи), чи не концентрується безконтрольне ухвалення рішення в одних руках тощо. Небезпечним в контексті дискреційності є також поєднання нормотворчості і контролю.

Прикладом є положення статей 8–12 нового Закону «Про прокуратуру», в яких замість того, аби закріпити повноваження прокурорів місцевого, регіонального рівня і Генеральної прокуратури України безпосередньо в законі, визначення цих повноважень передано на вирішення Генерального прокурора України.
1   2   3   4


База даних захищена авторським правом ©shag.com.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка