Харківський національний університет внутрішніх справ



Сторінка3/9
Дата конвертації11.04.2016
Розмір2.94 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9

Загальна характеристика публічної адміністрації в Україні

Визнання України незалежною правовою державою і закріплення в нормах Конституції положення про відповідальність держави перед людиною за свою діяльність, входження України до європейського політичного, економічного, правового, інформаційного простору обумовили необхідність оновлення вітчизняної адміністративно-правової доктрини. Саме з урахуванням прагнення України набути статусу повноправного члена Європейського Союзу, досягненню чого має сприяти виконання Україною Копенгагенських та Мадридських критеріїв, у сучасній науці адміністративного права України активно формується своєрідний «євроінтеграційний» напрям досліджень. Метою такого оновлення стала розробка наукових засад адаптації доктринальних положень та нормативного масиву вітчизняного адміністративного законодавства до європейських принципів та стандартів, переорієнтація адміністративно-правових механізмів на юридичне забезпечення становлення і розвитку компонентів, що характеризують державу як правову [45; 46]. Слід зазначити, що проведення реформи адміністративного права на основі європейських принципів та стандартів, у першу чергу, має бути спрямоване на модернізацію існуючих та запровадження якісно нових інститутів адміністративного права.

При формуванні нової адміністративно-правової доктрини першочергового значення набуває концептуальна позиція, що заперечує тлумачення предмета регулювання адміністративного права через призму, головним чином, відносин державного управління [45]. Виникнення зазначеної позиції зумовлено тим, що саме через тлумачення предмета регулювання адміністративного права переважно через призму відносин державного управління у вітчизняній юридичній науці та практиці й досі домінує сприйняття адміністративного права виключно як управлінського права. Але, у результаті проведення численних наукових досліджень [27; 34; 37; 42-45; 47-50] можна зробити висновок, що норми адміністративного права розповсюджують свою дію на регулювання не лише управлінських, але й публічно-сервісних відносин, через останні з яких відбувається обслуговування громадян з метою забезпечення реалізації наданих їм прав та свобод.

Таким чином, зважаючи на тенденцію до нового розуміння ролі права та зв’язків між державою і громадянином, оновлення предмета адміністративного права, запровадження нової ідеології служіння інтересам людини, вважається, що предмет адміністративного права утворюють:



  • відносини публічного управління;

  • відносини, пов’язані з обслуговуванням інтересів приватних осіб, забезпеченням реалізації їх права та свобод («сервісні» відносини);

  • відносини відповідальності публічної адміністрації перед приватними особами;

  • відносини відповідальності приватних осіб за порушення встановленого порядку і правил [51, с. 15].

З урахуванням наведеного вище переліку відносин, які становлять предмет сучасного адміністративного права, можна зробити висновок, що предмет адміністративного права у сучасному розумінні виходить за межі державного управління. Це зумовлено тим, що адміністративне право є галуззю публічно-правового регулювання, яка забезпечує функціонування публічної адміністрації [52, с. 37, 40, 41, 61, 65, 66, 72, 73, 77-82]. Отже, зазначимо, що в умовах реформування адміністративного права, предмет адміністративного права складається з суспільних відносин, які виникають під час здійснення виконавчо-розпорядчої діяльності органами публічної адміністрації.

У зв’язку з оновленим тлумаченням предмету адміністративного права в науковому обігу починають використовуватися нові категорії, наприклад, такі як: «публічна влада», «публічна служба», «публічне адміністрування», «центральні уряди», «регіональні органи, місцеві та інші органи публічної влади», «суб’єкти публічного права», «публічні підприємства держав-членів Європейського Союзу», «відносини адміністративних зобов’язань». Підкреслимо, що загальною категорією навколо якої об’єднуються названі вище поняття є термін «публічна адміністрація», на з’ясуванні змісту якого ми і пропонуємо зосередити свою подальшу увагу. Принагідно зазначимо, що з’ясування змісту поняття «публічна адміністрація» набуває особливого значення у зв’язку із необхідністю вдосконалення діяльності органів публічної влади, приведення її діяльності у відповідність до Копенгагенських критеріїв, налагодження якісно нового рівня співробітництва з державами-членами Європейського Союзу у пріоритетних напрямках суспільного життя та набуття Україною статусу повноправного члена Європейського Союзу. Підкреслимо, що у даному випадку мова йде не лише про повну заміну категоріального апарату, а про принципово нове змістовне наповнення теорії публічного управління та публічної адміністрації.

Перш ніж перейти до надання загальної характеристики поняттю «публічна адміністрація» вважаємо за необхідне зупинитися на його існуючих визначеннях в acquis communautaire. Нагадаємо, що під acquis communautaire розуміється сукупність правових документів, напрацьованих в рамках ЄС (договорів, постанов, директив та інших актів (в перекладі з французької acquis communautaire означає Зведення правил і вимог Співтовариства [53]).

Незважаючи на те, що термін «публічна адміністрація» є важливим елементом правових норм, прийнятих на рівні Європейського Союзу, у законодавстві Європейського Союзу не надано чіткого визначення поняття «публічна адміністрація». Так, у результаті аналізу окремих нормативно-правових актів ЄС можна зробити висновок про існування у європейському праві двох підходів до визначення поняття «публічна адміністрація»: у вузькому та у широкому сенсі.

У вузькому сенсі під «публічною адміністрацією» розуміються «регіональні органи, місцеві та інші органи публічної влади», «центральні уряди», «публічна служба», «цивільна служба», «державна служба» та «державна адміністрація» [54; 55, с. 15]. Зважаючи на те, що до «публічної адміністрації» відносяться регіональні органи, місцеві та інші органи публічної влади, розглянемо, що у праві Європейського Союзу розуміється під цими органами. Отже, як зазначає Н. Гнидюк, під органами публічної влади розуміються інституції регіонального, місцевого або іншого характеру, інші органи, діяльність яких регулюється нормами публічного права або діями держав-членів; органи, наділені достатніми суверенними повноваженнями країни, які з формальної точки зору не є частиною адміністративного апарату держави-члена, але структура та завдання якого визначені в законі (причому ці завдання належать сфері функціонування держави) [54]. Публічна адміністрація в адміністративному праві європейських країн визначається як сукупність органів та установ, які реалізовують публічну владу шляхом виконання законів, підзаконних нормативно-правових актів та вчинення інших дій в публічних інтересах [46]. Слід звернути увагу, що таке її розуміння є актуальним і для української правової системи, звісно з урахуванням певних національних особливостей. Таким чином, погоджуємося з точкою зору Т.О. Білозерської, що у вузькому сенсі під «публічною адміністрацією» розуміється система органів публічної влади, які здійснюють свої завдання у сфері функціонування держави виключно в інтересах суспільства [47, с. 44-45].

Але, слід зазначити, що до числа органів публічної адміністрації відносяться не лише органів публічної влади, які здійснюють свої завдання у сфері функціонування держави виключно в інтересах суспільства. До числа органів публічної адміністрації також відносяться органи, які виконують делеговані їм органами публічної влади функції. Світова практика делегування повноважень на місцевому рівні була і залишається досить поширеною, завдяки чому відпадає потреба у створенні паралельних (державних та самоврядних) структур управління на місцях, особливо на первинному, базовому рівні місцевого самоврядування [56, с. 96]. Не є виключенням і держави-члени Європейського Союзу, в яких дедалі більшого поширення набуває практика делегування частини повноважень офіційних органів. На нашу думку, це зумовлено, у першу чергу, вимогами до підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування та економії публічних ресурсів. Відповідно до Резолюції щодо публічної (державної) відповідальності, схваленої Комітетом Міністрів Ради Європи 18 вересня 1984 року, під «публічною владою» (або органами публічної влади), слід розуміти: будь-яку установу публічного права (включаючи державу, регіональні та місцеві органи державної влади, незалежні публічні підприємства) та будь-яких фізичних осіб під час виконання ними повноважень офіційних органів [45, с. 45; 50]. Таким чином, можна зробити висновок, що у широкому сенсі в європейському праві до публічної адміністрації, крім органів публічної влади, відносять також ті органи, які не входять організаційно до числа органів публічної влади, але виконують делеговані їм органами публічної влади функції.

В Україні термін «публічна адміністрація» інколи зустрічається у нормативно-правових актах та працях деяких науковців. Але, слід акцентувати увагу, що незважаючи на певну поширеність цього поняття у законодавстві та наукових колах, досі не сформовано єдиного підходу щодо визначення даного поняття. У результаті вивчення існуючих в Україні підходів до тлумачення поняття «публічна адміністрація» можна зробити висновок, що серед вітчизняних науковців-адміністративістів існують такі точки зору щодо змісту поняття «публічна адміністрація»:

- Т.М. Кравцова та А.В. Солонар під публічною адміністрацією розуміють систему органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб’єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями, які діють з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства в цілому, а також сукупність цих адміністративно-управлінських дій та заходів, встановлених законом [49];

- В.Б. Авер’янов під терміном «публічна адміністрація» пропонує розуміти сукупність органів виконавчої влади та органів виконавчого самоврядування, підпорядкованих політичній владі, які забезпечують виконання закону та здійснюють інші публічно-управлінські функції [50];

- В.Я. Малиновський вважає, що публічна адміністрація - це сукупність державних і недержавних суб’єктів публічної влади, ключовими структурними елементами якої є органи виконавчої влади та виконавчі органи місцевого самоврядування [57, с.168-169];

- О. Лагода під поняттям «публічна адміністрація» розуміє усю сукупність органів та інших інституцій, підпорядкованих політичній владі, що забезпечують виконання закону та здійснюють публічні функції у публічних інтересах [58];

- Т.О. Коломоєць не надає чіткого визначення поняття «публічна адміністрація», але до числа органів публічної адміністрації відносить органи виконавчої влади; органи місцевого самоврядування; Президента України; органи, які беруть участь в адміністративних правовідносинах переважно через свої апарати (наприклад, Апарат та комітети Верховної Ради України); органи які беруть участь в адміністративних правовідносинах (наприклад, Рада національної безпеки та оборони України, Центральна виборча комісія України, Національний банк України) [59, с. 104];

- Ю.А. Тихомиров та А.М. Школик зазначають, що публічна адміністрація є сукупністю різних організацій, що виконують публічні функції, до яких належать органи виконавчої влади і органи місцевого самоврядування, передусім – їхні виконавчі органи [60, с. 80; 61, с. 10];

- М.А. Штатіна вважає, що публічна адміністрація – це організація і діяльність органів і установ, які підпорядковані політичній владі, забезпечують виконання закону, діють у публічних інтересах та наділені прерогативами публічної влади [62];

- М. Міхровська підкреслює, що термін «публічна адміністрація» є симбіозом термінів «державне управління» та «місцеве самоврядування» та є сукупністю органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що підпорядковані публічній владі, діяльність яких спрямована на виконання закону та реалізацію інших публічно-управлінських функцій, які можуть делегуватися підприємствам, установам та організаціям, та будь-які інші суб’єкти, що здійснюють функції публічного управління, які своєю діяльністю забезпечують права та свободи людини і громадянина [42];

- П.О. Угровецький до числа органів публічної адміністрації відносить органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, органи прокуратури, а також інших суб’єктів, наділених публічно-владними повноваження[63, с. 8-9.].

Таким чином, з урахуванням наданих вище визначень поняття «публічна адміністрація» можна зробити висновок про існування двох підходів до трактування поняття «публічна адміністрація»: у широкому та у вузькому сенсі. У широкому сенсі під публічною адміністрацією розуміються усі органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації та інші суб’єкти, наділені адміністративно-управлінськими функціями. У вузькому сенсі до числа органів публічної адміністрації входять органи виконавчої влади; органи місцевого самоврядування; підприємства, установи та організації у разі делегування ним органами виконавчої влади та місцевого самоврядування частини своїх повноважень; будь-які інші суб’єкти, які здійснюють публічно-управлінські функції. У нашому дослідженні будемо дотримуватися саме вузького тлумачення поняття «публічна адміністрація». Спробуємо обґрунтувати нашу позицію з цього приводу.

В науці адміністративного права виконавчо-розпорядча діяльність, що здійснюється системою органів виконавчої влади, характеризується як державне управління [64, с. 170; 65, с. 12]. Але, слід зазначити, що виконавчу владу не можна ототожнювати із державним управлінням, оскільки державне управління є більш широким за своєю суттю. Державне управління за своїм призначенням становить собою вид державної діяльності, в межах якої реалізується державна влада. Це повністю відповідає системі поділу влади, оскільки кожна гілка єдиної державної влади реалізує повноваження через діяльність відповідних суб’єктів [66, с. 16]. Отже, державне управління та виконавчу владу здійснюють різні органи. Наприклад, як зазначає Ю.П. Битяк, до органів управління належить також адміністрація державного підприємства чи установи, яка не є виконавчим органом, бо інакше її слід було б включити до числа суб’єктів виконавчої влади [66, с. 17]. Зважаючи на це, слід зазначити, що державне управління здійснюється різноманітними органами державної влади, не лише виконавчими.

Слід підкреслити, що на сьогодні майже перестав використовуватися термін «державне управління». Вважаємо, це зумовлено тим, що єдиний за радянських часів термін «суб’єкти державного управління» більше не задовольняє практику. Це зумовлено тим, що, як вже зазначалося в рамках даного підрозділу, у публічному секторі одночасно функціонують органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування, що є учасниками публічно-сервісних відносин, які не характеризуються владним началом. З огляду на це, можна зробити висновок про трансформацію терміну «державне управління» у термін «публічне управління», реалізацією якого на сьогодні й займаються органи публічної адміністрації.

Таким чином, віднесення не усієї системи органів державної влади, а лише органів виконавчої влади до числа органів публічної адміністрації є цілком обґрунтованим. Спробуємо надати коротку характеристику кожній складовій поняття «публічна адміністрація».

Відповідно до чинного національного законодавства систему органів виконавчої влади складають:


  • центральні органи виконавчої влади (міністерства, центральні органи виконавчої влади, центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних членів Кабінету Міністрів України);

  • місцеві органи виконавчої влади (місцеві державні адміністрації – місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції; територіальні органи центрального органу виконавчої влади – місцеві органи виконавчої влади спеціальної компетенції) [67-69].

Останнім часом замість традиційного застосування поняття «органи виконавчої влади» свого поширення набуває поняття «юридичні особи публічного права». Спробуємо визначитися із змістовним наповненням зазначеного поняття. Відповідно до ст. 81 Цивільного кодексу України [70] юридичні особи, в залежності від порядку їх утворення, поділяються на:

- юридичних осіб приватного права. Даний вид юридичних осіб створюється на підставі установчих документів відповідно до ст. 87 Цивільного кодексу України. Також слід зазначити, що юридична особа приватного права може створюватися та діяти на підставі модельного статуту в порядку, визначеному законом;

- юридичних осіб публічного права. Цей вид юридичних осіб створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

У результаті аналізу чинного законодавства можна зробити висновок, що порядок створення, організаційно-правові форми, правовий статус юридичних осіб приватного права регулюється нормами Цивільного кодексу України. Що стосується юридичних осіб публічного права, то їх правовий статус та порядок утворення регламентується нормами Конституції України та інших законодавчих актів. Таким чином, до числа головних відмінностей юридичних осіб публічного права від юридичних осіб приватного права відносяться такі:



  • порядок створення;

  • публічні юридичні особи виконують певні функції держави, Автономної Республіки Крим, територіальної громади [71, ст. 82].

Слід звернути увагу, що на сьогодні відсутній єдиний нормативно-правовий акт, нормами якого було б врегульовано правовий статус та порядок утворення юридичних осіб публічного права, що створює певні незручності. Отже, на нашу думку, виникає нагальна потреба у розробці та прийнятті зазначеного нормативно-правового акту, нормами якого має бути визначено порядок створення юридичних осіб публічного права, особливості їх діяльності, взаємодії з іншими юридичними особами, органами державної влади та місцевого самоврядування.

Погоджуємося з точкою зору Т.В. Блащука, що серед юридичних осіб особливий статус мають юридичні особи публічного права [72]. До числа основних ознак юридичних осіб публічного права можна віднести такі: публічний характер їх діяльності; наявність у переважній кількості випадків владних повноважень. Що стосується мети діяльності юридичних осіб публічного права, то вона полягає у досягненні господарських та соціальних цілей загального характеру або задоволенні потреб окремих груп населення (наприклад, забезпечення публічного правопорядку, здійснення публічного управління). Юридичні особи публічного права є суб’єктами відносин власності на землю, житло, підприємства як цілісний майновий комплекс, інше майно та майнові права [72].

Вважаємо за доцільне розглянути існуючі класифікації юридичних осіб публічного права. Так, наприклад, В.І Борисова до числа юридичних осіб публічного права пропонує відносити органи державної влади та місцевого самоврядування, які мають на меті державні інтереси, тобто визнані державою і забезпечені правом інтереси соціальної спільноти, задоволення яких є неодмінною умовою та гарантією її існування та розвитку [73].

Існує точка зору (І.А. Бірюков, Ю.О. Заіка та В.М. Співак), відповідно до якої вироблено класифікацію юридичних осіб публічного права, виходячи із джерел їх фінансування:



  • юридичні особи, що перебувають на господарському розрахунку, мають закріплені за ними основні й оборотні засоби та самостійний баланс (державні підприємства та організації);

  • юридичні особи, що перебувають на державному бюджеті та мають самостійний кошторис, керівники яких користуються правами розпорядників кредитів (установи та інші державні організації);

  • юридичні особи, що фінансуються за рахунок інших джерел і мають самостійний кошторис і самостійний баланс [74, с. 109].

Але, необхідно звернути увагу, що існують також точки зору, відповідно до яких виокремлення господарських юридичних організацій від інших юридичних осіб є помилковим, а поява юридичних осіб публічного права може перетворити державний апарат на цивілістичну структуру, ототожнити такі поняття як державна служба і публічна юридична особа [75]. На нашу думку, зазначені побоювання науковців не є виправданими, оскільки органи державної влади стають безпосередніми учасниками цивільного обороту виключно у разі участі цивільно-правових відносинах.

Таким чином, на нашу думку, до числа юридичних осіб публічного права відносяться органи державної влади, органи місцевого самоврядування, державні підприємства, державні заклади, державні установи. Зважаючи на це, на нашу думку, повна заміна дещо застарілого поняття «органи виконавчої влади» поняттям «юридичні особи публічного права» є цілком виправданою.

Провідне місце серед юридичних осіб публічного права займає Кабінет Міністрів України. Відповідно до чинного законодавства Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи
виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує та координує роботу цих органів [76]. Таким чином, Кабінет Міністрів України є вищим органом в системі тих органів публічної адміністрації, які є органами виконавчої влади. Саме ці органи є підконтрольними та підзвітними Кабінету Міністрів України.

Що стосується компетенції Кабінету Міністрів України як органу публічної адміністрації, то слід зазначити, що діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров’я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, протидії корупції, розв’язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Відповідно до чинного законодавства Кабінет Міністрів України наділений основними функціями адміністрування – спрямування, координації та контролю [77, с. 56]. Необхідно звернути увагу, що Кабінет Міністрів України не лише спрямовує та координує роботу інших органів публічної адміністрації, що є органами виконавчої влади, а й уповноважений здійснювати загальне керівництво, налагоджувати взаємодію з органами державної влади, які не входять в систему органів публічної адміністрації. Так, чинним законодавством України (зокрема Законом України «Про Кабінет Міністрів України» [76]) передбачено можливість взаємодії Кабінету Міністрів України з Президентом України, Радою національної безпеки і оборони України, консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами і службами, що утворюються Президентом України, Верховною Радою України та її органами, іншими державними органами (Конституційним судом України та судами загальної юрисдикції). Взаємодія Кабінету Міністрів України з іншими органами державної влади, які не відносяться до числа органів публічної адміністрації, здійснюється з метою забезпечення належного функціонування усіх пріоритетних сфер життєдіяльності, виконання та контролю за дотриманням національного законодавства, забезпечення на належному рівні прав і свобод людини та громадянина, своєчасного усунення порушень прав людини тощо.

Органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування необхідно розглядати як складові системи публічної адміністрації, які об’єднує спільне завдання, пов’язане із здійсненням публічного управління. Зважаючи на те, слід зазначити, що Кабінет Міністрів України як вищий орган в системі тих органів публічної адміністрації, які є органами виконавчої влади, уповноважений налагоджувати конструктивну взаємодію з органами місцевого самоврядування, які також входять до числа органів публічної адміністрації. Так, Кабінет Міністрів України спрямовує діяльність органів виконавчої влади на сприяння ефективному функціонуванню та розвитку місцевого самоврядування, додержання визначених законом прав органів місцевого самоврядування, забезпечує взаємодію центральних і місцевих органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, зокрема економічного, соціального та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць [76]. Виходячи із викладеного вище можна зробити висновок, що чинним законодавством на Кабінет Міністрів України покладається обов’язок налагодження конструктивного діалогу між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Саме завдяки ефективній взаємодії органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування можна буде розглядати як систему публічної адміністрації, складові якої ефективно взаємодію одна з одною.

Наступною складовою системи органів виконавчої влади є центральні органи виконавчої влади (юридичні особи публічного права). Нагадаємо, що до їх числа відносяться міністерства, центральні органи виконавчої влади (агентства, інспекції, служби) та центральні органи зі спеціальним статусом. Зважаючи на те, що в Україні й досі триває адміністративна реформа, розпочата ще у 1997 році з метою реформування системи державного управління, побудови сучасної та більш ефективної системи державного управління, питання оптимізації системи центральних органів виконавчої влади залишається актуальним. Вважається, що обґрунтовано та виважено проведена оптимізація системи центральних органів виконавчої влади забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі.

Кардинальним кроком щодо реформування системи державного управління та оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їх повноважень, забезпечення скорочення чисельності управлінського апарату та витрат на його утримання став Указ Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» [69]. Цим указом вперше упорядкована система центральних органів виконавчої влади за структурно-функціональним принципом із перенесенням акценту з галузевого на функціональне публічне адміністрування [77, с. 58]. Наступним важливим нормативно-правовим актом, який визначає організацію, повноваження та порядок діяльності центральних органів виконавчої влади України, є закон України «Про центральні органи виконавчої влади», який було прийнято 17 березня 2011 року [59].

З метою сприяння належній реалізації заходів з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади, підготовки узгоджених пропозицій щодо визначення повноважень центральних органів виконавчої влади, Розпорядженням Президента України «Деякі питання організації роботи щодо реалізації заходів з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» від 23 грудня 2010 р. №1203-рп [78] була утворена Робоча група з опрацювання питань, пов’язаних з оптимізацією системи центральних органів виконавчої влади, керівником якої призначений Міністр юстиції України. Відповідно до зазначеного Розпорядження до компетенції Робочої групи віднесено: розробку плану першочергових заходів щодо забезпечення оптимізації системи центральних органів виконавчої влади; здійснення аналізу проектів положень про міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та підготовку висновків щодо оптимізації повноважень міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, усунення дублювання їх завдань і функцій тощо [78].

Відповідно до Указу Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» [69] вся система центральних органів виконавчої влади, які є органами публічної адміністрації, визначає сім типів органів та приведена до такої схеми:



  • міністерства;

  • державні служби;

  • державні інспекції;

  • державні агентства;

  • національні агентства;

  • фонди;

  • центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Під час аналізу зазначеного Указу Президента можна дійти висновку, що у результаті першого етапу оптимізації системи центральних органів виконавчої влади з 112 центральних органів виконавчої влади створено 66, із яких 16 міністерств, 25 служб, 16 агентств та 9 інспекцій.

На сьогодні чинним законодавством України на центральні органи виконавчої влади як на органи публічної адміністрації покладаються такі функції:



  1. міністерство є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади. На міністерства покладаються функції з формування та забезпечення реалізації державної політики в одній чи декількох визначених Президентом України сферах, проведення якої покладено на Кабінет Міністрів України Конституцією та законами України [67];

  2. на державні служби покладаються функції з надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам [69];

  3. на державні інспекції покладаються контрольно-наглядові функції за дотриманням та виконанням державними органами, органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, юридичними та фізичними особами актів законодавства [67; 69] тощо;

  4. на державні агентства покладаються функції з управління об’єктами державної власності, що належать до сфери його управління, і з надання бюджетних послуг населенню і юридичним особам [69];

  5. на національні агентства покладено обов’язок щодо підготовки і реалізації різноманітних інфраструктурних проектів бюджетних призначень [79];

  6. на фонди покладено обов’язок щодо забезпечення реалізації державної політики з питань пенсійного забезпечення та збору, ведення обліку надходжень від сплати єдиного внеску на загальнообов’язкове державне соціальне страхування [80];

  7. на центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом покладено обов’язок щодо формування та реалізації єдиної державної політики у сфері державної служби; забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель; управління об’єктами державної власності; формування та реалізації державної політики у сфері телебачення і радіомовлення, інформаційній та видавничій сферах, поліграфії; управління доступом до публічної інформації [81-84].

Слід підкреслити, що завдяки структурно-функціональному принципу побудови системи центральних органів виконавчої влади, які є органами публічної адміністрації, запроваджено і якісно нові підходи до взаємодії зазначених органів. Так, міністерства, які уповноважені визначати державну політику та пріоритетні напрямки розвитку певної сфери, одночасно спрямовують і координують діяльність певних служб, інспекцій та агентств. На нашу думку, запровадження структурно-функціональному принципу побудови системи центральних органів виконавчої влади постає якісно новим кроком у напрямку налагодження дієвої взаємодії між центральними органами виконавчої влади і, як наслідок, підвищення ефективності діяльності публічної адміністрації в цілому.

Погоджуємося з точкою зору М. Ярмистого [85], що у результаті оптимізації системи центральних органів виконавчої влади між центральними органами виконавчої влади проведений чіткий функціональний розподіл, починаючи від формування державної політики в певній сфері та завершуючи наглядово-контролюючими функціями за реалізації визначеної політики.

І, нарешті, останній елемент системи органів виконавчої влади – місцеві органи виконавчої влади. До числа місцевих органів виконавчої влади (органів публічної адміністрації) відносяться: обласні, районні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації; територіальні органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Домінуючі позиції серед них займають місцеві державні адміністрації [77, с. 61].

Відповідно до чинного законодавства України місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі [68]. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. У результаті аналізу основних напрямів діяльності місцевих державних адміністрацій можна зробити висновок, що на ці місцеві органи виконавчої влади покладено обов’язок щодо здійснення величезного переліку функцій публічного адміністрування (управління) на місцях. Слід зазначити, що публічне управління – це цілісний державний апарат (політика, правила, процедури, схеми, організаційні структури, персонал тощо), який фінансується за рахунок державного бюджету і відповідає за управління та координацію роботи виконавчої гілки влади та її взаємодію з іншими зацікавленими сторонами в державі, суспільстві та зовнішньому середовищі [86]. Таким чином, необхідно акцентувати увагу, що виконання місцевими державними адміністраціями значного переліку функцій публічного адміністрування (управління) на місцях вимагає зосередження усіх зусиль посадових осіб місцевих державних адміністрацій на забезпечення якісного та своєчасного виконання покладених на них обов’язків у публічній сфері.

Наступною складовою місцевих органів виконавчої влади є територіальні органи центрального органу виконавчої влади – місцеві органи виконавчої влади спеціальної компетенції. До числа місцевих органів виконавчої влади спеціальної компетенції відносяться територіальні органи міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються в порядку, встановленому законодавством.

Територіальні органи центральних органів виконавчої влади є юридичними особами публічного права, які утворюються як в межах граничної чисельності державних службовців та працівників міністерства і коштів, передбачених на утримання міністерства, ліквідовуються, реорганізовуються за поданням міністра Кабінетом Міністрів України. Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Типового положення про територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади» від 25 травня 2011 року № 563 [87] територіальні органи міністерства та іншого центрального органу виконавчої влади можуть утворюватися в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення та як міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи, якщо це передбачено положенням про міністерство та інший центральний орган виконавчої влади. Територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, міжрегіональні територіальні органи центральних органів виконавчої влади здійснюють свої повноваження як безпосередньо, так і через територіальні органи нижчого рівня, а також здійснюють контроль за діяльністю територіальних органів нижчого рівня.

До числа основних завдань територіальних органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади відносяться такі:

- надання адміністративних послуг;

- здійснення державного нагляду (контролю);

- управління об’єктами державної власності в межах, визначених законодавством;

- узагальнення практики застосування законодавства з питань, що належать до їх компетенції, підготовка та внесення в установленому порядку пропозицій щодо його вдосконалення;

- здійснення інших повноважень, визначених законами України та покладених на міністерство, інший центральний орган виконавчої влади Президентом України.

У територіальних органах центральних органів виконавчої влади для погодженого вирішення питань, що належать до їх компетенції, обговорення напрямів діяльності у пріоритетних сферах суспільного життя можуть утворюватися колегії. Рішення колегії можуть бути реалізовані шляхом прийняття відповідного наказу територіального органу центрального органу виконавчої влади.

Слід зазначити, що з метою якісного виконання покладених на них завдань територіальні органи центральних органів виконавчої влади уповноважені взаємодіяти з органами публічної адміністрації, зокрема з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, а також підприємствами, установами, організаціями на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Необхідно акцентувати увагу, що у зв’язку з проведенням у 2010 році реформування системи державного управління та оптимізації системи центральних органів виконавчої влади реформування місцевих органів виконавчої влади є вкрай необхідним та актуальним завданням держави. Це викликано, у першу чергу, розгалуженістю органів виконавчої влади на місцях, необхідністю упорядкування існуючої системи місцевих органів виконавчої влади, налагодження ефективної взаємодії з органами місцевого самоврядування (у випадку необхідності, розмежування функцій з метою усунення їх дублювання), необхідністю належної реалізації державної політики в усіх регіонах країни, необхідністю забезпечення економічного та соціально-культурного розвитку країни та необхідністю надання широкого кола адміністративних послуг на належному рівні усім громадянам, які бажають цього [47, с. 266-267].

Таким чином, у результаті проведення другого етапу оптимізації системи центральних органів виконавчої влади особлива увага буде приділена оптимізації органів виконавчої влади та місцевого самоврядування на місцях, Зазначимо, що пошук оптимальної моделі виконавчої влади на місцях безпосередньо пов’язаний із процесами децентралізації та деконцентрації повноважень центральних органів виконавчої влади, передачі частини повноважень місцевих органів виконавчої влади органам місцевого самоврядування.

Зрозуміло, що другий етап оптимізації буде проводитися з метою вдосконалення діяльності влади на місцях, розмежування повноважень органів виконавчої влади на місцях та органів місцевого самоврядування, збалансування відносин між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, підвищення відповідальності місцевих державних адміністрацій, тому необхідно особливо виважено та обґрунтовано підходити до такого скорочення представництв міністерств у регіонах. На нашу думку, необхідно врахувати, чи здатні будуть органи місцевого самоврядування належним чином виконувати функції ліквідованих представництв міністерств у регіонах, чи не відобразиться це негативним чином на діяльності публічної адміністрації в цілому.

Що стосується місцевого самоврядування, то його сутність полягає в гарантованому державою праві територіальної громади, громадян та їх органів (тобто органів місцевого самоврядування) розв’язувати значну частину місцевих справ та управляти ними, діючи в межах закону, під свою відповідальність та в інтересах населення [65, с. 79; 88; 89]. Відповідно до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади (жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста) самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [89]. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Таким чином, можна зробити висновок, що органи місцевого самоврядування не входять до складу органів виконавчої влади у зв’язку з їх різним призначенням та підпорядкованістю. Отже, органи місцевого самоврядування є самостійною складовою органів публічної адміністрації.

Слід зазначити, що місцеве самоврядування є специфічною формою реалізації публічної влади, діяльність органів якого суттєво відрізняється від діяльності органів виконавчої влади та об’єднань громадян. Ця відмінність полягає в тому, що органи місцевого самоврядування втілюють місцеві інтереси територіальних громад, у той час як органи виконавчої влади втілюють загальнодержавні інтереси, а громадські об’єднання, політичні партії втілюють політичні, соціальні, культурні та інші інтереси своїх членів.

Система місцевого самоврядування в Україні передбачає різни способи формування самоврядних органів. На рівні області, району обрані на рівні відповідної ради депутати висувають із свого складу та затверджують голову ради. Слід підкреслити, що на обласному та районному рівнях не передбачено можливість формування виконавчих комітетів. Зазначимо, що це не відповідає європейським стандартам функціонування публічної адміністрації, оскільки у такому випадку самоврядні органи позбавлені реальної здатності самостійно реалізовувати свої повноваження. На відміну від областей та районів у містах, селищах та селах (на базовому рівні) голови обираються безпосередньо виборцями та існує можливість створення відповідних виконавчих комітетів. Таким чином, на нашу думку, саме на рівні міста, селища та села громадяни можуть самостійно та ефективно реалізовувати своє право на волевиявлення, а відповідні самоврядні органи здатні приймати та своєчасно реалізовувати власні управлінські рішення.

Зважаючи на євроінтеграційні прагнення України, пропонуємо кілька кроків, впровадження яких сприятиме вдосконаленню діяльності органів місцевого самоврядування як елемента публічної адміністрації та приведенню її у відповідність до європейських норм та стандартів:


  1. привести чинне національне законодавства у відповідність до Європейської хартії місцевого самоврядування (зокрема, необхідно визначити основні повноваження органів місцевого самоврядування, особливості адміністративного нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, основні фінансові ресурси органів місцевого самоврядування; забезпечити спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення). З цією метою необхідно забезпечити дотримання Європейської хартії місцевого самоврядування в нормативно-правових актах, які стосуються місцевого самоврядування (як в нових, так і в діючих);

  2. передати повноваження з надання основних адміністративних послуг на рівень органів місцевого самоврядування укрупнених територіальних громад, а повноваження з контролю за відповідністю якості надання зазначених послуг державним стандартам – місцевим органам виконавчої влади;

  3. оптимізувати систему місцевого самоврядування з метою забезпечення його матеріально-фінансової, інфраструктурної, кадрової спроможності здійснювати повноваження щодо надання належного переліку якісних адміністративних послуг громадянам, а також для місцевого економічного розвитку;

  4. з урахуванням європейського досвіду розробити та впровадити механізми ефективного врядування на місцевому рівні, налагодити більш активне залучення громадян до процесу підготовки та прийняття рішень на місцевому рівні.

  5. забезпечити узгодження інтересів державної влади та місцевого самоврядування, в тому числі в питаннях раціонального розподілу повноважень та фінансових ресурсів для їх реалізації відповідно європейських принципів та за механізмами, передбаченими Законом України «Про асоціації органів місцевого самоврядування».

У європейських країнах значна кількість адміністративних послуг, з числа тих, які в Україні вважаються «невід’ємними» державними повноваженнями (реєстрація транспортних засобів, облік нерухомості, видача посвідчень особи і т.ін.), делегується до компетенції органів самоврядування [47, с. 265-266]. Вважаємо, що така практика є досить результативною, оскільки не перенавантажує вищі органи державної влади виконанням тих завдань, які можуть з більшою ефективністю та більш якісно виконувати органи місцевого самоврядування.

Особливу увагу необхідно звернути на вирішення питання про розмежування повноважень місцевих органів виконавчої влади – місцевих державних адміністрацій – та органів місцевого самоврядування. Це викликано тим, що ці органи часто вступають у конфлікти між собою через різне розуміння межі виконання своїх функцій та повноважень. З метою усунення зазначених суперечок необхідно внести відповідні зміни та доповнення до нормативно-правових актів, зокрема Законів України «Про місцеві державні адміністрації» та «Про місцеве самоврядування в Україні» [68; 89]. Слід підкреслити, що необхідність внесення відповідних змін та доповнень до законодавства, яке визначає основні засади діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, зумовлена впровадженням системних заходів щодо реформування системи державного управління та оптимізації системи центральних органів виконавчої влади у результаті прийняття Указу Президента України від 9 грудня 2010 року № 1085 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» [69].

Вважаємо за можливе навести кілька заходів, впровадження яких сприятиме усуненню компетенційних спорів між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування з приводу різного розуміння меж виконання своїх функцій та повноважень. Так, пропонуємо на законодавчому рівні розглянути питання про можливість укладання договорів та угод між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, які б регламентували спільну діяльність у пріоритетних сферах суспільного життя, конкретизували їх взаємні права та обов’язки.

Розділяємо точку зору В.С. Фуртатова [90], що забезпечення оптимальної взаємодії місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування є одним із пріоритетних напрямів організації публічної влади на місцях, має істотне значення для ефективного вирішення проблем на регіональному рівні. Під взаємодією органів виконавчої влади з органами місцевого самоврядування розуміється визначена та регламентована законодавством діяльність самостійних органів публічної влади, що спрямована на консолідацію, кооперацію зусиль щодо узгодженого, дійового й ефективного управління на регіональному рівні [91].

Відповідно до ст. 35 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» [68] місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними владних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб. У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, про це повідомляється заздалегідь відповідним органам місцевого самоврядування; представники цих органів та посадові особи територіальних громад мають право брати участь у розгляді таких питань місцевою державною адміністрацією, висловлювати зауваження і пропозиції.

Також, на нашу думку, було б доцільно створити спільні координаційні, консультативні органи, які були уповноважені узгоджувати спірні питання, які виникають між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, налагоджувати дієву взаємодію між представниками зазначених органів.

Особливо хотілося б звернути увагу на те, що органи місцевого самоврядування більш наближені до місцевих проблем, ніж місцеві органи виконавчої влади, які у своїх діях керуються певними установками і вказівками з центру. У зв’язку з цим погоджуємося із точкою зору О. Лялюка, що органи місцевого самоврядування мають змогу набагато краще й ефективніше вирішувати нагальні питання з соціально-економічного та політичного життя регіону, враховуючи місцеві особливості [92]. Зважаючи на це, було б доцільно посилити на законодавчому рівні роль органів місцевого самоврядування з метою підвищення їх дієздатності. Вважаємо, що це сприятиме вдосконаленню діяльності місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, дасть змогу підвищити ефективність діяльності органів публічної адміністрації на місцях і, як наслідок, сприятиме більш стабільному розвиту держави.

Таким чином, погоджуємося з точкою зору Т.М. Кравцової та А.В. Солонара, що органи виконавчої влади, які здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність, та органи місцевого самоврядування, що розв’язують значну частину місцевих справ, необхідно розглядати як одне ціле, тобто як систему публічної влади, яка здійснює адміністративно-управлінські функції, а основні складові частини такої системи доповнюють та взаємодіють одна з одною з метою забезпечення як інтересів держави, так і інтересів суспільства [49].

Слід зазначити, що держава у вигляді її відповідних органів виконавчої влади та місцевого самоврядування не здатна самостійно на належному рівні здійснювати діяльність у пріоритетних сферах суспільного життя та управляти всіма цінностями, що їй належать. З метою якісної реалізації своїх функцій держава вправі створювати органи, які діють від її імені. Таким чином, закріплюючи майно за окремими державними підприємствами, установами та організаціями, держава як власник дозволяє управляти всіма належними їй цінностями, розпоряджатися правовим капіталом, вступати від свого імені в різні правовідносини, тобто надає статус суб’єктів права, а саме, статус юридичних осіб [72].

Таким чином, можна зробити висновок, що функції публічного адміністрування виконуються не лише проаналізованими вище суб’єктами публічної адміністрації (органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами), а й іншими суб’єктами, зокрема: державними та комунальними (муніципальними) закладами, організаціями, підприємствами, установами. Такі суб’єкти, що належать до публічного сектору і виконують публічні функції (наприклад, невідкладна медична допомога, рятувальні служби тощо), вимагають особливого режиму праці, відмінного від праці у приватному секторі [49].

Ще одним органом публічної адміністраціє є підприємства, установи та організації, які останнім часом отримали назву «інші юридичні особи публічного права». Слід підкреслити, що підприємства, установи та організації, які є юридичними особами публічного права, діють не відокремлено від держави та суспільства. Вони постійно в тих або інших формах вступають у взаємовідносини з державними та суспільними інститутами, виконуючі певні функції з метою забезпечення дотримання основних прав, свобод та законних інтересів громадян [31, с. 230]. Даний вид юридичних осіб публічного права є самостійними господарюючими суб’єктами, на які покладено обов’язок щодо виконання певних адміністративних, економічних, соціально-культурних функцій з метою задоволення потреб громадян, суспільства та держави. Підприємства утворюються державними органами та органами місцевого самоврядування для виконання робіт та надання послуг, які не можуть (не хочуть) виконуватись приватним сектором, але є необхідними для громадян та / або держави [93, с. 37].

У результаті аналізу точки зору О.М. Бандурки щодо характерних ознак підприємств, установ та організацій як суб’єктів адміністративного права [31, с. 233.] вважаємо, що до числа характерних ознак інших юридичних осіб публічного права, як складової публічної адміністрації, відносяться такі:



  • організаційна єдність, тобто це не окремий громадянин, а колективне утворення, організований колектив людей із внутрішньоструктурною та функціональною диференціацією, соціальними взаємозв’язками її членів;

  • наявність відокремленого майна, яке має бути відокремлено від майна членів трудового колективу даної юридичної особи публічного права, від майна територіальної громади, від майна інших юридичних осіб публічного права вищестоящих та від майна інших органів публічної адміністрації;

  • участь у суспільних відносинах від власного імені, тобто виключно від свого імені юридична особа публічного права може набувати адміністративних прав, виконувати покладені на неї адміністративні обов’язки, вступати у відносини з іншими юридичними особами публічного права та громадянами;

  • здатність бути позивачем та відповідачем під час розгляду спору у суді.

Повертаючись до визначення поняття «публічна адміністрація» вважаємо за можливе з урахуванням європейського досвіду, національного законодавства та визначень, наданих українськими науковцями-адміністративістами, навести узагальнене визначення зазначеного терміна. Публічна адміністрація – це система органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших юридичних осіб публічного права, яких об’єднує спільне завдання, пов’язане із здійсненням публічного управління, та які здійснюють публічні обов’язки (виконавчо-розпорядчі та публічно-сервісні) в рамках, визначених законом, з метою досягнення інтересів держави та суспільства, належного забезпечення прав і свобод людини та громадянина.

Зважаючи на надане визначення поняття «публічна адміністрація» можна зробити висновок, що одним із обов’язків публічної адміністрації є задоволення інтересів суспільства та громадян, у першу чергу, задоволення інтересів публічного характеру, виконання яких потребує використання адміністрацією владних повноважень. Характерною відзнакою відносин, що виникають з приводу задоволення інтересів публічного характеру, є те, що органи публічної адміністрації виступають в них владною стороною, яка уповноважена реалізовувати покладені на неї публічні обов’язки (виконавчо-розпорядчі та публічно-сервісні). У науковій літературі вважається, що відносини щодо виконання зазначених зобов’язань слід називати відносинами адміністративних зобов’язань [46]. Слід підкреслити, що саме вони є предметом адміністративно-правового регулювання (або предметом адміністративного права).

Зважаючи на надане визначення поняття «публічна адміністрація», можна зробити висновок, що органам публічної адміністрації притаманна низка ознак, які відрізняють їх від інших державних утворень, зокрема такі:

1) це певним чином узгоджена і організована система органів, які здійснюють виконавчо-розпорядчі та публічно-сервісні функції;

2) складовими елементами є органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові особи та інші юридичні особи публічного права (державні заклади, організації, установи у випадку делегування ним органами виконавчої влади та місцевого самоврядування частини своїх повноважень);

3) органам публічної адміністрації надано не лише владні повноваження: вони уповноважені виконувати адміністративно-управлінські та публічно-сервісні функції;

4) органи публічної адміністрації мають забезпечувати такий порядок їх взаємодії з населенням, конкретними приватними (фізичними і юридичними) особами, за якого останні здатні ефективно реалізовувати свої права і законні інтереси;

5) органи публічної адміністрації мають надавати якісні адміністративні послуги населенню;

6) метою діяльності публічної адміністрації є реалізація політичних рішень, сформульованих у законах, спрямована узгоджене забезпечення інтересів держави, суспільства, а також окремих громадян;

7) обов’язковість владних рішень органів публічної адміністрації для всіх суб’єктів на відповідній території;

8) універсальність публічної адміністрації, тобто спрямованість на вирішення усіх справ суспільного значення.

Як вже зазначалося в рамках даного підрозділу, у зв’язку з проведенням оптимізації системи центральних органів виконавчої влади реформування усієї системи органів публічної адміністрації з метою підвищення ефективності їх діяльності є вкрай необхідним та актуальним завданням держави. У зв’язку з цим першочерговим завданням має поставати налагодження відповідно до сучасного європейського розуміння гармонійних взаємовідносин між органами публічної адміністрації (їх посадовими особами) і громадянами. В основу оновленої діяльності органів публічної адміністрації має бути покладена людиноцентристська ідеологія, згідно з якою держава повинна, умовно кажучи, «служити» інтересам громадян (тобто діяти на «благо людини») – шляхом всебічного забезпечення пріоритету її прав, свобод та законних інтересів у сфері діяльності публічної адміністрації, поваги до особистості, високої культури спілкування [45].

Невід’ємною умовою гармонійних взаємовідносин між органами публічної адміністрації та їх посадовими особами і громадянами є налагодження режиму зворотніх зв’язків, який знаходиться в основі надання органами публічної адміністрації адміністративних послуг громадянам, відкритості та доступності діяльності органів публічної адміністрації та їх посадових осіб. Послуги, що надаються органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, іншими юридичними особами публічного права, які перебувають в їх управлінні (тобто органами публічної адміністрації), становлять сферу адміністративних послуг. Відповідно до чинного законодавства адміністративні послуги надаються органами державної влади (в основному виконавчої), державними та комунальними підприємствами, установами, організаціями, а також органами місцевого самоврядування в порядку виконання делегованих державою повноважень за рахунок коштів державного (якщо мова йде про місцеве самоврядування, то не може бути державний бюджет. Вони діють насамперед за рахунок коштів власних бюджетів) бюджету [94].

Адміністративні послуги є результатом здійснення публічних повноважень уповноваженим суб’єктом, що відповідно до закону забезпечує юридичне оформлення умов реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів за їх заявою (видача дозволів (ліцензій), сертифікатів, посвідчень, проведення реєстрації тощо) [94]. Слід зазначити, що до адміністративних послуг можуть бути віднесені ті послуги, які надаються за зверненням фізичних та юридичних осіб органами публічної адміністрації шляхом реалізації наданих їм чинним законодавством повноважень. Надання послуг пов’язане із забезпеченням створення умов для реалізації фізичними та юридичними особами прав, свобод і законних інтересів. Результатом розгляду звернення є адміністративний акт, що має індивідуальний характер (рішення, на підставі якого видається паспорт, або ліцензія, свідоцтво, дозвіл тощо).

Характерною особливістю адміністративних послуг, які надаються органами публічної адміністрації, є те, що під час їх надання основний акцент робиться не на юридичну складову, а на те, що всі продукти (рішення, дії, консультації тощо) публічної адміністрації у відносинах з приватними особами є послугами [95].

В Україні особливості та порядок надання адміністративних послуг регулюється низкою нормативно-правових актів, до числа яких відносяться такі: Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади» від 15 лютого 2006 року № 90, Постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання надання адміністративних послуг» від 23 грудня 2010 року № 915, Постановою Кабінету Міністрів України «Деякі питання надання платних адміністративних послуг» від 5 січня 2011 року № 33 [94; 96; 97]. У результаті аналізу наведених вище нормативно-правових актів можна зробити висновок, що ними визначено перелік адміністративних послуг (як безоплатних, так і платних), порядок та умови їх надання органами публічної адміністрації, визначено порядок надання платних адміністративних послуг.

Погоджуємося з точкою зору Н. Гончарук та Л. Прокопенко, що надання адміністративних послуг пов’язано із значними корупційними ризиками [95]. До числа основних корупційних ризиків у сфері надання адміністративних послуг органами публічної адміністрації можна віднести такі:


  • необґрунтовано великі строки надання окремих адміністративних послуг;

  • загальна складність процедури надання багатьох адміністративних послуг;

  • особисте спілкування (контакт) приватної особи – споживача адміністративної послуги з посадовою особою, яка надає адміністративну послугу;

  • обмежений доступ до адміністративного органу, який надає адміністративні послуги;

  • обмежені можливості приватної особи щодо вибору способу звернення за адміністративною послугою;

  • брак інформації про процедуру надання адміністративних послуг;

  • невпорядкованість оплати за адміністративні послуги, встановлення додаткових «платних послуг»;

- територіальний монополізм у наданні адміністративних послуг [98].

На нашу думку, переважна більшість наведених вище корупційних ризиків у сфері надання адміністративних послуг органами публічної адміністрації зумовлена поки ще не зовсім досконалою системою публічної адміністрації та недосконалим національним законодавством. У зв’язку з цим особливої значущості набуває розробка та прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України (або Закону України «Про адміністративну процедуру»), нормами якого має бути визначено порядок надання адміністративних послуг органами публічної адміністрації. Основою взаємовідносин органів публічної адміністрації з населенням повинно стати подальше впровадження доктрини адміністративних послуг відповідно до якої громадяни є не «прохачами» у відносинах з органами публічної адміністрації, а споживачами послуг, які вона має надавати своєчасно та якісно.

Особливу увагу під час реформування публічної адміністрації в Україні необхідно звернути на якість та своєчасність надання адміністративних послуг органами публічної адміністрації громадянам. З метою забезпечення належного функціонування системи надання адміністративних послуг на законодавчих засадах та створення умов для підвищення якості надання таких послуг вже прийнято відповідні постанови Кабінету Міністрів України [96; 97; 99]. У зв’язку з цим вважаємо за необхідне внести відповідні доповнення до Законів України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про центральні органи виконавчої влади», якими має бути передбачено порядок надання адміністративних послуг органами місцевого самоврядування. На нашу думку, внесення відповідних змін та доповнень до чинного законодавства України сприятиме впорядкуванню надання органами виконавчої влади, а також підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери їх управління, органами місцевого самоврядування адміністративних послуг. Також слід підкреслити, що завдяки впорядкуванню національного законодавства у сфері надання адміністративних послуг стане можливим забезпечити прозорість при наданні органами публічної адміністрації адміністративних послуг.

Таким чином, вважаємо, що саме завдяки створенню якісно відмінного від колишнього адміністративно-правового режиму регулювання відносин між органами публічної адміністрації, їх посадовими особами та громадянами саме громадяни в повному сенсі цього слова стануть рівноправними учасниками відносин з органами публічного адміністрації, органи публічної адміністрації будуть на більш якісному рівні надавати адміністративні послуги населенню, буде запроваджено нові умови відкритості та доступності органів публічної адміністрації. Слід зазначити, що запровадження дійсно дієвого режиму зворотних зв’язків у відносинах між органами публічної адміністрації, їх посадовими особами та громадянами безпосередньо залежить від стану розробленості відповідної нормативно-правової бази, що регулює особливості реалізації громадянами наданих їм прав і свобод.

Погоджуємося з точкою зору В.Б. Авер’янова, що налагодження якісно нового рівня відносин між органами публічної адміністрації, їх посадовими особами та громадянами вимагає вироблення та запровадження з урахуванням європейського досвіду стандартів професійної етики державних службовців, встановлення відповідальності за дотримання цих стандартів [45]. Зважаючи на це, основним завданням у напрямку покращення взаємодії публічної адміністрації з громадянами є створення належних умов для максимального забезпечення органів державної виконавчої влади, органів місцевого самоврядування фахово підготовленими, високопрофесійними кадрами, здатними виконувати завдання загальнодержавного та регіонального рівня. У зв’язку з цим особливу увагу хотілося б звернути на необхідність врегулювання на законодавчому рівні пріоритетних напрямів здійснення якісної підготовки кадрів для публічної адміністрації: організації та проведення спеціалізованих короткострокових навчальних курсів, тематичних семінарів, тренінгів з метою підвищення кваліфікації посадових осіб. Слід визначити на рівні відповідних нормативно-правових актів, що зазначені заходи мають здійснюватися визначеними на конкурсних засадах суб’єктами, що надають освітні послуги, на замовлення органів місцевого самоврядування, асоціацій та інших добровільних об’єднань органів місцевого самоврядування. Також особливу увагу слід звернути на значущість проведення постійного моніторингу якості підвищення кваліфікації посадових осіб та депутатів місцевих рад, визначення потреби органів місцевого самоврядування у підвищенні кваліфікації посадових осіб.

Реформування публічної адміністрації в Україні є важливим чинником підвищення ефективності публічного управління, виконання суспільного замовлення на ефективні, відповідальні та відкриті інститути виконавчої влади та місцевого самоврядування, а отже, і на належне врядування [100]. Саме тому одним із пріоритетних напрямків вдосконалення діяльності держави є реформа публічної адміністрації, утвердження ефективної та відповідальної влади на всіх рівнях. Основною метою реформування публічної адміністрації є формування ефективної системи публічної адміністрації, яка буде надавати громадянам якісні адміністративні послуги на тому рівні, який відповідатиме європейським стандартам, буде забезпечувати оптимальне використання коштів, буде своєчасно та адекватно реагувати на зміни, що відбуваються в суспільстві, різноманітні внутрішньополітичні, зовнішньополітичні та соціально-економічні виклики.

З метою набуття публічною адміністрацією в Україні відповідності стратегічному курсу держави до демократії та європейських стандартів належного врядування було розроблено проект Концепції реформування публічної адміністрації в Україні [101]. Основною метою розробки зазначеного Проекту є усунення внутрішньої суперечливості та надмірної централізації у побудові публічної адміністрації, підвищення ефективності діяльності усіх складових публічної адміністрації, усунення передумов виникнення корупції, орієнтація на потреби простої людини та відкритість суспільству в цілому.

Серед основних завдань проведення реформи публічної адміністрації можна виділити наступні: формування стабільної та ефективної організації і діяльності виконавчої влади; організації професійної, політично нейтральної та відкритої публічної цивільної служби (служби в органах виконавчої влади та місцевого самоврядування); створення системи спроможного місцевого самоврядування; зміцнення статусу громадянина у відносинах з органами публічної адміністрації; гарантування підконтрольності публічної адміністрації політичній владі та суспільству [101]. Також до числа основних завдань реформування публічної адміністрації в Україні вважаємо за можливе віднести такі: формування ефективної організації виконавчої влади на державному, регіональному та місцевому рівні; формування та розвиток сучасної системи органів місцевого самоврядування, яка б сприяла створення територіальних громад, здатних самостійно та якісно приймати управлінські рішення.

Як вже зазначалося в рамках даного підрозділу, важливим чинником виходу із трансформаційної кризи українського суспільства є створення сучасної системи публічного управління, яка має бути створена шляхом проведення адміністративної реформи [102]. З метою визначення основних напрямів адміністративної реформи в Україні у Міністерстві економічного розвитку і торгівлі України в рамках робочої групи «Сталий економічний розвиток, бізнес-клімат та інвестиції» створено підгрупу з адміністративної реформи. Зазначеною підгрупою було проведено 2 засідання: 6 та 13 квітня 2010 року, а також низку робочих зустрічей щодо опрацювання окремих питань, за результатами яких підготовлено документ «Реформа публічної адміністрації». Відповідно до цього документу основними стратегічними цілями проведення адміністративної реформи (зокрема у сфері публічної адміністрації) визначено такі:


  1. реформування публічної адміністрації на центральному рівні;

  2. реформування публічної адміністрації на місцевому та регіональному рівні;

  3. реформування публічної служби;

  4. вдосконалення процесів формування, реалізації та моніторингу державної політики;

  5. вдосконалення відносин публічної адміністрації з громадянами.

У результаті вивчення досвіду Європейського Союзу щодо проведення реформування публічної адміністрації можна дійти висновку, що там завжди під час проведення масштабних реформ, формування державної політики з принципово важливих та глобальних питань приймаються «зелені» та «білі» книги. Зазначимо, що в Україні було використано зазначений досвід Європейського Союзу під час розробки «білої» та «зеленої» книг під назвою «Реформа публічної адміністрації в Україні».

Під час аналізу основних моментів, що знайшли своє відображення у «зеленій» книзі «Реформа публічної адміністрації в Україні», визначено, що ця книга порушує конкретну проблему у певній сфері державної політики, визначає її масштаби і суспільні групи, зацікавлені у її вирішенні. Метою «зеленої» книги є сприяння уряду щодо привернення уваги зацікавлених сторін і громадян до існуючої проблеми, а також з’ясування їх ставлення до можливих способів її вирішення [103, с. 8]. Таким чином, «зелена» книга є одним із способів розробки прозорої та ефективної політики з питань реформування органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, в результаті належного ведення якої можливо створити таку систему публічної адміністрації європейського зразка, яка надаватиме якісні адміністративні послуги населенню. Слід зазначити, що саме якісне змістовне наповнення та прийняття «зеленої» книги «Реформа публічної адміністрації в Україні» має поставати першим кроком на шляху до вдосконалення правових засад функціонування публічної адміністрації в Україні.

Що стосується «білої» книги «Реформа публічної адміністрації в Україні», то вона розробляється після проведення консультацій органів публічної адміністрації з громадськістю щодо основних положень «зеленої» книги [100, с. 8]. Отже, у «білій» книзі містяться конкретні пропозиції щодо усунення недоліків та подолання протиріч, що були виявлення у результаті вивчення «зеленої» книги. На нашу думку, в результаті роботи над «білою» книгою відбувається поглиблення взаємодії органів публічної адміністрації з громадськістю. З урахуванням пропозицій, викладених у «білій» книзі щодо напрямків реформування публічної адміністрації, можуть розроблятися проекти нормативно-правових актів та вноситися на розгляд до Кабінету Міністрів України або Верховної Ради України.

Якісне реформування публічної адміністрації в Україні можливо лише у результаті системного і цілеспрямованого створення якісно нового наукового забезпечення діяльності органів публічної адміністрації. Отже, хотілося б наголосити на необхідності проведення реформування публічної адміністрації в Україні з урахуванням наукового підходу, врахуванням точок зору науковців з цього приводу, їх пропозицій та рекомендацій. Підкреслимо, що виважене врахування пропозицій та рекомендацій науковців сприятиме ефективному реформуванню публічної адміністрації в України та виведенню діяльності органів публічної адміністрації на якісно новий рівень у відповідності до європейських стандартів належного адміністрування. Якщо вже мова зайшла про приведення діяльності органів публічної адміністрації в Україні до стандартів належного адміністрування, які поширені в країнах Європейського Союзу, вважаємо за необхідне сформулювати основні із них.

Діяльність усіх керівних інституцій Європейського Союзу та органів державної влади його країн-членів відбувається виключно при суворому дотриманні принципів демократії та верховенства права, пріоритету прав людини і громадянина у відносинах з органами державної влади. Ґрунтуючись на зазначених принципах, розроблено дві провідні європейські концепції – концепція належного урядування (good governance) та концепція належного управління (good administration) [34, с. 19]. Саме завдяки розробці зазначених концепцій було належним чином організовано діяльність органів публічної адміністрації країн-членів Європейського Союзу.

Концепцію належного урядування розроблено з метою налагодження ефективної діяльності органів публічної адміністрації та органів місцевого самоврядування усіх країн-членів Європейського Союзу. До числа основних принципів належного урядування відносяться такі: демократія; верховенство права; належне законодавство; законність; участь; відкритість; прозорість прийняття рішень; доступ до інформації; належна організація; належний персонал; належний фінансовий та бюджетний менеджмент; ефективність; відповідність; відповідальність; нагляд [34, с. 26, 27; 104; 105, с. 8]. На нашу думку, саме застосування усіх зазначених вище принципів належного урядування органами внутрішніх справ України, що є складовим елементом публічної адміністрації, сприятиме узгодженню і формуванню спільної та зрозумілої для усіх політики у правоохоронній сфері.

Необхідно звернути увагу, що на основі концепції належного урядування було вироблено концепцію належного управління, зміст якої полягає в необхідності належного дотримання органами публічної адміністрації прав громадян під час надання адміністративних послуг та обов’язку діяти виключно у суворій відповідності до законних очікувань суб’єктів відповідних правовідносин. До числа основних принципів концепції належного управління, дотримання яких Україною призведе до впорядкування діяльності усіх органів публічної адміністрації, у тому числі органів внутрішніх справ, відносяться такі принципи:


  • законності;

  • рівності;

  • пропорційності,

  • заборони зловживання владою;

  • об’єктивності;

  • врахування та відповідності законним очікуванням;

  • інформування та консультування;

  • справедливості;

  • етичності;

  • використання простої та зрозумілої мови;

  • повідомлення про отримання документів;

  • обов’язкової передачі документів уповноваженим органам;

  • розумного проміжку часу для прийняття рішень;

  • повідомлення про прийняте рішення;

  • захисту даних та поваги приватної інформації;

  • дотримання вимог конфіденційності інформації під час виконання запитів;

  • прозорості адміністративних дій;

  • спрощення організації органів публічної влади, адміністративних процедур та вимог щодо оформлення документів;

  • удосконалення внутрішніх правил органів публічної влади; належної підготовки державних службовців;

  • раціоналізації організації адміністрації;

  • гнучкості у роботі практичних органів;

  • доступності адміністративної влади та публічних послуг, електронного урядування та використання електронної пошти [34, с. 19, 20; 104].

У нормативно-правових актах Європейського Союзу принципи та стандарти належного управління також знайшли своє закріплення. Так, нормативно-правовими документами ЄС визначено чотири групи європейських стандартів належного управління:

- стандарти, що стосуються законності (законність, обов’язок адміністрації виконувати закон, недискримінація, рівність, пропорційність, заборона зловживання владою, безсторонність, нейтральність службовців та адміністрації, прийняття адміністративних рішень протягом розумного строку, право на оскарження адміністративного рішення, законні очікування та відповідь);

- стандарти, що застосовуються до участі індивідів (участь індивідів у вирішенні спорів певними альтернативними способами, право бути заслуханим та робити заяви);

- стандарти, що застосовуються до виконання (етичність, ефективність, постійність надання адміністративних послуг, продуктивне виконання управлінських завдань, навчання службовців);

- стандарти, що застосовуються до прозорості та контролю (використання простої, зрозумілої та сприйнятливої мови, ведення відповідних записів, прозорість адміністративної діяльності, активне поширення інформації, запити про надання інформації, дотримання конфіденційності, захист відомостей, повага приватності, повідомлення про прийняте рішення, зазначення можливих засобів захисту та строків для їх використання) [31, с. 15].

У результаті вивчення принципів належного управління можна дійти висновку, що діяльність усіх інституцій Європейського Союзу будується виключно на дотриманні зазначених принципів. Отже, значущість принципів належного управління, які є основою діяльності керівних інституцій Європейського Союзу та адміністративної діяльності органів публічної адміністрації країн-членів Європейського Союзу, є безсумнівною.

Підсумовуючи вище сказане, вважаємо за можливе запропонувати кілька пропозицій та рекомендацій щодо покращення правових засад діяльності публічної адміністрації.

По-перше, з метою уникнення плутанини необхідно чітко визначити на законодавчому рівні структуру публічної адміністрації. У зв’язку з цим, на нашу думку, доцільно внести відповідні зміни та доповнення до Концепції реформування публічної адміністрації. Саме в Концепції має бути визначено, що до структури публічної адміністрації входять органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування (їх посадові особи), інші юридичні особи публічного права.

По-друге, необхідно забезпечити якнайшвидше прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України або Закону України «Про адміністративну процедуру».

По-третє, визначити на законодавчому рівні основні засади функціонування системи надання адміністративних послуг, принципи делегування публічно-сервісних повноважень щодо надання адміністративних послуг та порядку оплати адміністративних послуг, порядок встановлення розмірів оплати за надання платних адміністративних послуг (зокрема прийняти Закон України «Про адміністративні послуги»).

По-четверте, розробити та втілити у життя механізм протидії корупційним ризикам в системі органів публічної адміністрації.

По-п’яте, розробити єдину електронну базу даних – Реєстр адміністративних послуг органів публічної адміністрації із чітким визначенням переліку адміністративних послуг, що можуть надаватися громадянам органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування та іншими юридичними особами публічного права.

Таким чином, враховуючи усе вищезазначене вважаємо, що забезпечення належного функціонування публічної адміністрації в Україні вимагає приведення діяльності органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та інших юридичних осіб публічного права у відповідність до стандартів та принципів діяльності публічних адміністрацій європейських країн (більш детально особливості впровадження принципів та стандартів діяльності публічної адміністрації в європейських країнах в діяльність органів внутрішніх справ України будуть розглянуті у п. 2.2 дисертації). Приведення діяльності органів публічної адміністрації України у відповідність до стандартів та принципів діяльності публічних адміністрацій європейських країн означає створення ефективної та відносно стабільної системи органів виконавчої влади, розмежування повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, забезпечення ефективної діяльності інших юридичних осіб публічного права, забезпечення якісного виконання делегованих повноважень, впровадження раціональної та прозорої процедури формування державної політики із залученням громадськості, розробки та впровадження ефективних правових механізмів захисту громадян у відносинах з органами публічної адміністрації. Слід акцентувати увагу, що забезпечення належного функціонування органів публічної адміністрації України є однією із обов’язкових умов набуття Україною повноправного членства в Європейському Союзі, на виконання якої повинні бути спрямовані зусилля усіх органів державної влади в Україні. І доки не буде у повному обсязі здійснено реформу публічної адміністрації, не слід очікувати ефективного проведення реформ в усіх інших сферах суспільного життя.

1   2   3   4   5   6   7   8   9


База даних захищена авторським правом ©shag.com.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка