Харківський національний університет внутрішніх справ



Сторінка2/9
Дата конвертації11.04.2016
Розмір2.94 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертації, теоретичні та практичні висновки було оприлюднено на двох науково-практичних конференціях: «Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих учених» (Харків. 2010), «Актуальні проблеми юридичної науки очима молодих вчених» (Донецьк, 2011).

Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладено у чотирьох статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, та двох тезах наукового повідомлення на науково-практичній конференції.

РОЗДІЛ 1

ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ

ФОРМУВАННЯ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ В УКРАЇНІ



    1. Концепція європейського адміністративного простору як підґрунтя для виникнення та розвитку інституту публічної адміністрації

Входження України до європейського правового, політичного, економічного та інформаційного простору постає необхідною передумовою інтеграції України до Європейського Союзу. Практично обов’язковою ознакою нормативних актів України, присвячених питанням європейської інтеграції, є посилання на необхідність входження нашої держави до «європейського правового простору». Термін «європейський правовий простір» також використовується в двосторонніх договорах України з європейськими державами, у науковій літературі, в документах Європейського Союзу і Ради Європи. Поняття «європейський правовий простір» широко застосовується в офіційних документах європейських регіональних міжурядових організацій, присвячених процесам правової інтеграції на континенті, що передбачає зближення національних правових систем держав Європи. Ідея формування європейського правового простору набуває також дедалі більшого визнання у діяльності європейських міжнародних організацій – Організація з безпеки і співробітництва в Європі, Ради Європи та Європейського Союзу. Таким чином, поняття «європейський правовий простір» є важливим для розуміння процесу здійснення європейського вибору України, повноцінної участі нашої держави у діяльності європейських інтеграційних структур, визначення змісту процесів узгодженого правового розвитку держав Європи.

Погоджуємося з точкою зору О. Задорожнього та М. Гнатовського [1], що запорукою успішності інтеграції України до європейського правового простору має стати чітке розуміння структури європейського правового простору, ролі та місця його компонентів у формуванні єдиного європейського права. Необхідно акцентувати увагу, що ключова роль в понятті «європейський правовий простір» відводиться категорії «право». Саме право постає найважливішим чинником інтеграційних процесів, що відбуваються в Європі з середини минулого століття. Аналогічної точки зору дотримується і Б.М. Топорнін, який зазначає, що інтеграція в Західній Європі на всіх своїх етапах характеризувалася високим рівнем правового регулювання [2, с. 15]. Зазначимо, що в даному контексті мова йде про те, що право постає єдиним гарантом нового європейського правопорядку, в якому провідну роль об’єктивно відіграють принципи, пов’язані з довгостроковими цілями забезпечення стабільного економічного, політичного та іншого розвитку. Але, необхідно враховувати, що право у жодному випадку не можна вважати першоосновою інтеграційних процесів в Європі, основою нового європейського порядку. Отже, вважаємо за необхідне погодитися із думкою Л.М. Ентіна [3, с. 1], що ставити питання про те, що чому передувало – виникнення європейського права утворенню Співтовариств чи навпаки – є некоректним. Тобто, у даному випадку мова йде про те, що право та інтеграційні процеси в Європі постають складовими, що доповнюють одна одну, без яких був би неможливим подальший розвиток європейської інтеграції.

Зазначимо, що незважаючи на інтенсифікацію євроінтеграційних процесів та зростаючу популярність терміну «європейське право», на сьогодні фактично не вироблено усталеного визначення поняття «європейське право». На нашу думку, необхідно чітко визначитися із змістовним наповненням поняття «європейське право», особливо зважаючи на той факт, що на сьогодні європейське право постає важливим інструментом забезпечення інтеграційних процесів в Європі та враховуючи перспективи розширення кількості членів Європейського Союзу (у тому числі можливість набуття Україною повноправного членства в Європейському Союзі). Так, як вважають Б.Н. Топорнін та Ю.С. Шемшученко [2, с. 19; 4], європейське право у певному сенсі є збірним поняттям, яке охоплює практично взаємопов’язані, але тим не менш різні правові феномени. Відповідно до точки зору Л.М. Ентіна [3, с. 34] термін «європейське право» складається із трьох складових, що постають основними сферами застосування:



  • сукупність національних правових систем європейських держав, незважаючи на досить суттєві відмінності, зокрема між англосаксонським загальним правом та романо-германським правом;

  • регіональна (субрегіональна) міжнародно-правова система;

  • сукупність правових норм, які регулюють відносини, що складаються переважно між державами Європейського Союзу. Розділяємо точку зору Л.М. Ентіна, що зазначена складова є основною під час надання характеристики європейському праву.

Схожої точки зору дотримується і В. Зорькін, який зазначає, що сучасне європейське право включає до себе європейське інтеграційне право (як регулятор вирішення на рівні Європейського Союзу різноманітного комплексу проблемних питань у різних галузях права) та європейську систему захисту прав людини, що розповсюджується на більш широке коло суб’єктів на рівні держав-членів Ради Європи [5]. Зазначимо, що європейська система захисту прав людини ґрунтується на Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року.

Необхідно звернути увагу, що у жодному випадку не можна ототожнювати такі два поняття як «європейське право» та «право Європейського Союзу». Зазначимо, що право Європейського Союзу постає лише складовою частиною європейського права. Слід підкреслити, що сам термін «право Європейського Союзу» набув свого поширення після укладення Маастрихтського договору (договору про утворення Європейського Союзу). На думку Л.А. Луць, у більш загальному вигляді під правом Європейського Союзу розуміється сукупність правових норм, які регулюють процеси європейської інтеграції, що здійснюються в рамках Європейського Союзу [6, с. 143-144].

Крім права Європейського Союзу до європейського права також відноситься право Ради Європи (зокрема конвенції, угоди, протоколи Ради Європи, створені в рамках правового співробітництва її держав-членів і спрямовані на зближення їх національних правових систем; рекомендаційні акти органів Ради Європи з питань забезпечення відповідності правових систем держав-членів стандартам, виробленим в організації), рішення Європейського суду з прав людини, Конвенція про захист прав і основних свобод людини 1950 року, рішення Організації з безпеки та співробітництва в Європі, акти інших регіональних та субрегіональних організацій, які також багато в чому сприяють утвердженню політичних та економічних засад ідеї Європи як єдиної правової спільноти (зокрема Центральноєвропейської ініціативи, Європейської асоціації вільної торгівлі, Організації Чорноморського економічного співробітництва).

Зазначимо, що європейське право формується та розвивається виключно ґрунтуючись на національному законодавстві європейських держав. Тому, для більш чіткого усвідомлення змісту та сутності європейського права необхідно докладно дослідити сутність правових систем та початковий зміст норм, що «дійшли» до європейського рівня, і вже звідти поверталися на національний рівень [5].

Таким чином, у широкому розумінні під європейським правом слід розуміти усю сукупність правових норм, що регулюють різноманітні інтеграційні процеси в Європі. У вузькому ж сенсі пропонуємо під європейським правом розуміти сукупність правових актів, які регулюють відносини, що складаються переважно між державами Європейського Союзу з питань європейської інтеграції та захисту прав людини. Слід звернути увагу, що поняття «європейське право» саме у вузькому сенсі значно відійшло від традиційного уявлення науковців про визначення та зміст міжнародного права. Підкреслимо, що поняття «європейське право» у вузькому сенсі формується як автономний специфічний правовий феномен. Далі у роботі будемо дотримуватися саме вузького визначення поняття «європейське право», оскільки погоджуємося із висвітленими раніше точками зору науковців, що у вузькому сенсі європейське право постає сукупністю правових норм, які містяться в нормативно-правових актах Європейського Союзу. До того ж, зазначимо, що сфера нашого дослідження має певне просторове обмеження – Європейський Союз.

Зважаючи на високу динамічність процесів правової інтеграції у Європі, прагнення багатьох країн набути статусу повноправного члена Європейського Союзу можна зробити висновок, що на сьогодні європейське право знаходиться у стадії свого формування та розвитку. Середовищем для нього є європейський правовий простір, що окреслює просторові межі майбутнього європейського права, визначає його інституційну основу та юридичні засади [7, с. 42]. Формування європейського правового простору постає доволі складним та суперечливим процесом. Розвиток правового простору – це об’єктивний історичний процес, у ході якого змінюються форми та об’єкти правового регулювання, механізми та правові режими держави [8]. Отже, перш ніж перейти до дослідження особливостей формування європейського адміністративного простору вважаємо за необхідне коротко зупинитися на історії виникнення поняття «європейський правовий простір».

Термін «правовий простір» (англ. «legal area») вживається в офіційних документах ЄС та Ради Європи, зокрема у резолюції Європейського парламенту від 12 квітня 1999 р. «Про кримінальний процес в Європейському Союзі (Corpus Juris)» [9], щорічних міжурядових програмах діяльності Ради Європи [10]. В європейських нормативно-правових актах та юридичній літературі зміст поняття «правовий простір» полягає у тому, що сфера його застосування повинна виходити за межі будь-якої однієї окремо взятої національної правової системи.

У вітчизняній доктрині права існує декілька точок зору щодо розуміння змісту юридичної категорії «простір». Так, як зазначає А. Пухтецька, в сучасній юридичній науці термін «простір» використовується переважно для визначення меж дії нормативних актів у часі, просторі та за колом осіб [11]. Аналогічної точки зору дотримується і С.С. Алексєєв, який зазначає, що межі дії нормативного юридичного акта встановлюються у трьох основних вимірах: у часі, на території та за колом осіб [12, с. 238]. Що стосується особливостей дії нормативного юридичного акта на території (у просторі), то доцільно врахувати точку зору І.Н. Барцица, який підкреслює, що проблематика дії нормативно-правових актів у межах державної території визначається аналізом проблеми дії актів на всій території держави або на її окремій частині, та визначенням ступеня застосування та ролі положень міжнародного права у національній правовій системі [13]. Відповідно до точки зору Ю.А. Тихомирова, поняття «правовий простір» доцільно використовувати для позначення меж дії різних правових комплексів і правових режимів у рамках міждержавних відносин [14, с. 6].

Останнім часом політики, науковці, юристи-практики, посадові особи органів державної влади України використовують низку понять, зокрема «правова система», «система права», «правовий простір», «правове поле», «правова сфера», «система нормативно-правових актів». Підкреслимо, що дуже часто зазначені поняття за своїм змістом ототожнюються, незважаючи на те, що навіть на монографічному рівні особливості їх співвідношення не розкрито повною мірою. Спробуємо коротко охарактеризувати відмінності та схожі риси, притаманні цим поняттям.

Перш за все необхідно акцентувати увагу, що поняття «система права» та «правова система» не є тотожними, їх слід розрізняти, оскільки правова система є поняттям значно ширшим, ніж система права. Як зазначає О.Ф. Скакун, правова система – це комплекс взаємозалежних і узгоджених юридичних засобів, призначених для регулювання суспільних відносин, а також юридичних явищ, що виникають унаслідок такого регулювання (правові норми, правові принципи, правосвідомість, законодавство, правові відносини, юридичні установи, юридична техніка, правова культура, стан законності та її деформації, правопорядок та ін.) [15, с. 237]. Система права входить до правової системи, є засадною системою в системі [15, с. 239]. Отже, правова система постає більш широким поняттям ніж система права.

На нашу думку, поняття «правовий простір» необхідно відрізняти від таких понять як «правова система» та «система права». Так, система права – це певна внутрішня структура (побудова) права, що складається об’єктивно як відображення реально існуючих суспільних відносин, що перебувають у постійному розвитку; система права визначає його елементи та їх співвідношення між собою [16, с. 348]. Система права виражається через розподіл і побудову нормативного матеріалу, за допомогою якого її різні блоки (частини) постають у єдності [15, с. 239]. Зазначимо, що система права визначає взаємозалежні норми, логічно розподілені за галузями, підгалузями та інститутами, тобто внутрішню побудову права. Погоджуємося з точкою зору В.Т. Азизової [8], що єдиний правовий простір уявляється категорією іншого, більш узагальненого та абстрактного різня пізнання, хоча в його основі і знаходиться систематизована сукупність правових норм.

Що стосується таких понять як «правовий простір» та «правова система», то як зазначає В.Т. Азізова, правовий простір необхідно відрізняти від правової системи, яка являє собою правову організацію всього суспільства, сукупність усіх юридичних засобів, інституцій, установ, що функціонують в державі [8]. У той самий час М.Н. Козюк вважає, що єдиний правовий простір є тотожнім правовій системі, оскільки саме поняття «правова система» підкреслює її складовий характер, різноманітність та неоднорідність усіх елементів, що в ній знаходяться, а єдиний правовий простір об’єднує зазначені елементи, підкреслює їх єдність, у результаті чого формується нове оригінальне явище, що має просторові характеристики [17]. Погоджуємося із точкою зору М.Н. Козюка, але, хотілося б додати, що поняття «правова система» та «правовий простір» постають словами-синонімами у тому випадку, коли «право Європейського Союзу виступає в якості самостійної правової системи, відмінної від національного та міжнародного права» [18].

У результаті аналізу наукових досліджень, зокрема О.М. Балинської, М.О. Капустіної [19; 20], можна зробити висновок, що поняття «правовий простір» за своїм змістом є значно ширшим поняттям, ніж поняття «правове поле». Так, як зазначає М.О. Капустіна, під правовим простором слід розуміти територію, на яку поширюється юрисдикція певної держави, і водночас сферу правового регулювання, правовідносин (тобто правове поле) [20]. Отже, зважаючи на надане визначення поняття «правовий простір», вважаємо, що правове поле (або правову сферу) слід розглядати як складову частину правового простору.

Таким чином, у результаті аналізу змістовного наповнення поняття «простір» в українській, російській та європейській літературі можна зробити висновок, що європейські науковці під поняттям «простір» розуміють значно ширшу за своїм обсягом категорію, ніж українські вчені. На нашу думку, саме це і впливає на змістовне наповнення інших похідних понять, наприклад, таких як «європейський правовий простір», «європейський адміністративний простір».

Необхідно звернути увагу, що останнім часом концепція європейського правового простору набуває дедалі більшого поширення. Вперше поняття «європейський правовий простір» було застосовано під час проведення низки переговорів за участю Ради Європи та Наради з безпеки та співробітництва в Європі щодо необхідності об’єднання сходу та заходу Європейського континенту, забезпечення верховенства права, максимально широкого охоплення європейських держав спільними правовими цінностями гуманітарного характеру. Саме у ході зазначених переговорів і було вироблено офіційну пропозицію щодо створення різноманітних «європейських просторів» – правового, економічного, регіонального, культурного, екологічного, технологічного, транспортного тощо. Зазначимо, що у Міжурядових програмах діяльності Ради Європи [21; 22] створення європейського правового простору шляхом посилення системи конвенцій та рекомендацій Ради Європи визначається як пріоритетне завдання у сфері правового співробітництва між державами-членами цієї організації.

Метою створення європейського правового простору було визначено досягнення відповідності правових систем європейських держав спільним для них стандартам, що створюються на підставі міжнародно-правових принципів і норм та в результаті правової діяльності регіональних міжнародних організацій.

Перші кроки у розробці змісту поняття «європейський правовий простір» на доктринальному рівні були зроблені французькими та радянськими науковцями наприкінці 80-х – початку 90-х років [7, с. 49]. Однією з перших робіт вчених з держав-членів Європейського Співтовариства, присвячених аналізу цієї концепції, стала монографія французького правника Е. Крабі «Дослідження щодо поняття європейського правового простору» [23]. На думку Е. Крабі, предметні межі поняття європейського правового простору охоплюють різні галузі національного права – від кримінального та адміністративного до міжнародного приватного. Тобто, у даному випадку мова йде про існування таких понять як «європейський правовий простір» та «європейський судовий простір». Необхідно звернути увагу на те, що поняття «єдиного правового простору» та «європейського судового простору» пов’язуються із співробітництвом держав-членів з метою гармонізації як матеріального, так і процесуального цивільного та кримінального права Зазначимо, що з урахуванням сучасного розвитку правової інтеграції країн Європи така точка зору є дійсно виправданою.

Необхідно звернути увагу, що у 1985-1992 рр. концепція «європейського правового простору» у вітчизняній політико-правовій літературі не пов’язувалася з процесами європейської інтеграції, зокрема з діяльністю Європейських Співтовариств та Ради Європи. У той час зазначена концепція слугувала лише для позначення одного із напрямків співробітництва «радянського табору», що поступово демократизувався, з рештою європейських країн виключно в рамках Наради з безпеки і співробітництва в Європі [24; 25]. Саме для радянського періоду є характерним підхід до концепції європейського правового простору, зміст якої полягає у розвитку правового співробітництва в загальноєвропейських структурах та інституціях, перш за все, в рамках Наради з безпеки і співробітництва в Європі; пошуку можливостей використання правових інструментів у відносинах між Східною та Західною Європою; приєднанні східноєвропейських країн до низки конвенції Ради Європи, у тому числі, з правових питань [26].

Певний внесок у розробку змістовного наповнення поняття «європейський правовий простір» зробили і українські науковці (зокрема, М.М. Гнатовський, В.Є. Мармазов, І.С. Піляєв), які зазначають, що необхідні координація і стикування процесів входження до правового простору Ради Європи із впровадженням в українське законодавство норм і стандартів ОБСЄ, Європейського Союзу, адже право цих інституцій разом з правом Ради Європи становить підвалини європейського права, загальноєвропейського правового простору [7, с. 54; 27, с. 32].

Дещо іншої точки зору дотримуються С.А. Бєляєв та А.Х. Саїдов [24; 28; 29, с. 60], які визначають європейський правовий простір як регіональну політико-правову систему, що знаходиться у стані формування, забезпечує правові основи реалізації загальноєвропейського співробітництва і об’єднує європейські країни, а також США і Канаду, які беруть участь у «загальноєвропейському процесі». У результаті аналізу наведеного вище визначення поняття «європейський правовий простір» можна зробити висновок, що А.С. Беляєв та А.Х. Саїдов значно розширили межі, в рамках яких формується та функціонує європейський правовий простір, додавши до переліку країн, на які поширюється зазначений простір, країни іншого континенту (США та Канаду). У даному випадку погоджуємося з точкою зору М.М. Гнатовського [7, с. 56], що цій дефініції притаманний більше політичний, ніж юридичний підхід, в якому відображаються встановлені авторами (А.С. Беляєвим та А.Х. Саїдовим) цілі процесу формування європейського правового простору.

У той самий час особливу увагу слід звернути на те, що реальними рамками європейського правового простору є не географічні показники, а, перш за все, правові. Тобто, наявність держави у складі Ради Європи або Європейського Союзу не означає, що вона автоматично входить до європейського правового простору. Відповідно до точки зору Р.А. Касьянова [30], європейський правовий простір являє собою єдиний простір загального спадку європейських держав в гуманітарній сфері, що будується на Європейській конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року, нормами якої закріплено найбільш важливі міждержавні інтереси у правозахисній сфері. Отже, на нашу думку, в рамках європейського правового простору можуть бути тільки ті держави, де спостерігається високий ступінь правового забезпечення в гуманітарно-правовій сфері, що є підтвердженням концепції єдиного правового простору в Європі. До того ж, необхідно звернути увагу на таку специфіку європейського правового простору: його системутворюючим універсальним нормативно-правовим актом виступає Європейська конвенція про захист прав і основних свобод людини 1950 року. Підкреслимо, що генеральний секретар Ради Європи В. Швиммер визнав її в якості «конституційного акту європейського публічного порядку» [30]. Отже, ті держави, які не підписали зазначену Конвенцію, не можуть претендувати повною мірою на активну участь в європейському правовому просторі. Зважаючи на це, вважаємо, що підписання Європейської конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року постає необхідною умовою участі держави у європейському правовому просторі. Звісно ж усі держави світу можуть та зобов’язані налагоджувати співробітництво у пріоритетних сферах суспільного життя, у тому числі у сфері забезпечення прав і свобод людини, протидії масовим порушенням прав людини. Але, у даному випадку мова вже буде йти про єдиний світовий правовий простір, а не про європейський правовий простір.

У результаті аналізу існуючих визначень поняття «європейський правовий простір» можна зробити висновок, що на сьогодні між науковцями різних країн світу не має узгодженості щодо тлумачення цього поняття. На нашу думку, відсутність єдиного підходу щодо сутності названої категорії суттєво ускладнює діяльність відповідних інституцій щодо формування європейського правового простору та забезпечення його ефективного функціонування.

Приєднуємося до точки зору М.М. Гнатовського, який зазначає, що у більш загальному вигляді європейський правовий простір можна визначити як систему юридичних норм та стандартів, вироблених в рамках європейських регіональних організацій (ЄС, Рада Європи, ОБСЄ), а також міжнародного та національного механізмів їх реалізації у національних правових системах європейських держав [7, с. 58]. У вузькому сенсі під європейським правовим простором пропонуємо розуміти систему юридичних норм та стандартів, вироблених в рамках Європейського Союзу, міжнародні та національні механізми їх реалізації у національних правових системах держав-членів Європейського Союзу. Зазначимо, що держави, які функціонують у європейському правовому просторі, мають поділяли усю сукупність демократичних цінностей, що сприятиме виробленню різноманітних форм їх взаємодії, дозволить зберегти все позитивне, що було досягнуто під час вироблення правових форм співробітництва держав Європи.

Проведення численних наукових досліджень поняття та природи європейського правового простору сприяло виникненню концепції європейського адміністративного простору. Її поява була зумовлена необхідністю забезпечення належної реалізації прав і свобод громадян Європейського Союзу, їх ефективного захисту, врегулювання спірних питань діяльності публічних адміністрацій. Звісно, поступове формування європейського адміністративного простору відбувалося та відбувається у межах європейського правового простору. Зважаючи на те, що ключова роль в понятті «європейський адміністративний простір» відводиться категорії «адміністративне право», на нашу думку, перш ніж перейти до безпосереднього дослідження особливостей формування та функціонування європейського адміністративного простору, доцільно надати коротку характеристику європейському адміністративному праву.

Нагадаємо, що в рамках даного дисертаційного дослідження під європейським правом у вузькому сенсі пропонуємо розуміти сукупність правових актів, які регулюють відносини, що складаються переважно між державами Європейського Союзу з питань європейської інтеграції та захисту прав людини. Зазначимо, що за предметом регулювання норми права Європейського Союзу диференціюються на такі галузі як: конституційне, адміністративне, фінансове, інституційне, економічне, банківське, податкове, торгівельне, конкурентне, корпоративне, міграційне право, право внутрішнього ринку та право інтелектуальної власності [31, с. 537]. Отже, можна зробити висновок, що європейський правовий простір може диференціюватися на європейський конституційний, адміністративний, фінансовий, економічний, податковий, торгівельний, банківський простір тощо.

Європейське адміністративне право постає достатньо новою галуззю права, оскільки воно, як окрема галузь права, почало виділятися наприкінці 80-х років ХХ ст. у результаті європейської адміністративної конвергенції. Зазначимо, що під європейською адміністративною конвергенцією слід розуміти процес, який призводить до зменшення розбіжностей та невідповідностей в адміністративній структурі та сприяє більшій однорідності та налагодженню зв’язків між формально відокремленими публічними адміністраціями [32].

Потреба у виокремленні нової галузі права була зумовлена необхідністю забезпечення належної реалізації прав і свобод громадян Європейського Союзу та їх ефективного захисту. На нашу думку, саме завдяки виокремленню адміністративного права як самостійної галузі права на законодавчому рівні було закріплено здатність громадян вступати у правовідносини з органами публічної адміністрації в рамках Європейського Союзу та у разі необхідності звертатися із позовом про захист порушених прав і свобод до спеціально створених судових установ. Необхідно акцентувати увагу, що саме у цьому і полягає відмінність європейського адміністративного права від європейського права в цілому. На нашу думку, європейське адміністративне право постає тим засобом, за допомогою якого функціонує сфера публічної влади, тобто сфера виконання законів та інших нормативно-правових актів держави.

Таким чином, під європейським адміністративним правом у загальному вигляді слід розуміти право, що регулює діяльність європейської публічної адміністрації, особливості взаємодії органів публічної адміністрації з приватними особами. До складу європейської публічної адміністрації входять європейські органи (інституції Європейського Союзу) та органи публічної адміністрації країн-членів Європейського Союзу.

Поняття «європейське адміністративне право» можна визначати у широку та вузькому сенсі. У широкому сенсі під європейським адміністративним правом слід розуміти право, що регулює діяльність європейської адміністрації (сукупність європейських та національних адміністративних органів), а також органів, установ та агенцій європейських регіональних організацій (Європейського Союзу, Організації з безпеки та стабільності в Європі, Ради Європи, Західноєвропейського союзу, країн-членів Європейської зони вільної торгівлі).

У вузькому сенсі під європейським адміністративним правом слід розуміти право, що регулює діяльність тільки європейської адміністрації, тобто сукупності інституцій Європейського Союзу та органів публічної адміністрації країн-членів Європейського Союзу, визначає порядок взаємодії органів публічної адміністрації з приватними особами. Далі у роботі будемо дотримуватися саме вузького визначення поняття «європейське адміністративне право», оскільки сфера нашого дослідження має певне просторове обмеження – Європейський Союз.

Вважаємо, що предметом європейського адміністративного права є належна організація діяльності інституцій європейської публічної адміністрації, налагодження її конструктивних взаємовідносин з особами приватного і публічного права на місцевому, регіональному, національному та наднаціональному рівнях.

Необхідно підкреслити, що європейське адміністративне право виконує переважно обслуговуючу функцію. Це означає, що норми цієї галузі права постають найбільш досяжним та ефективним засобом забезпечення діяльності публічної адміністрації, максимально повної реалізації громадянином своїх прав, свобод та інтересів, їх дієвого захисту у випадках яких-небудь порушень з боку органів публічної адміністрації. На нашу думку, саме належне застосування норм європейського адміністративного права постає реальним підтвердженням демократичної спрямованості діяльності Європейського Союзу, країн-членів Європейського Союзу та усієї європейської правової системи.

Категорію «європейське адміністративне право» необхідно відмежовувати від такої категорії як «адміністративне право країн-членів Європейського Союзу» (або «національне адміністративне право»). Як зазначає В.Б. Авер’янов, основними відмінностями між зазначеними двома категоріями постають наступні:


  • адміністративне право країн-членів ЄС базується на єдиному органі влади, а європейська адміністрація має два головні органи – Європейську Раду та Європейську Комісію, змішану структуру, що складається з європейської адміністрації та національних адміністрацій;

  • адміністративне право країн-членів ЄС характеризується двосторонніми відносинами між адміністрацією та громадянином, а європейське адміністративне право характеризується тристоронніми відносинами між громадянином, Комісією та національними органами публічної адміністрації;

  • адміністративне право країн-членів ЄС постає окремою галуззю права, органи національної публічної адміністрації уповноважені прямо забезпечувати виконання власних рішень, а європейське адміністративне право зобов’язую Європейську Комісію звертатися до Європейського Суду прав людини з метою забезпечення виконання відповідних рішень [33, с. 104-105].

На нашу ж думку, розмежування таких понять як «європейське адміністративне право» та «адміністративне право країн-членів Європейського Союзу» (або «національне адміністративне право») також має полягати в наявності територіальної ознаки: норми європейського адміністративного права поширюються на усі без виключення держави-члени Європейського Союзу, а норми національного адміністративного права, яке має безумовно відповідати європейському адміністративному праву, поширюються на території відповідної держави.

Зважаючи на високу динамічність процесів правової інтеграції у Європі, прагнення багатьох країн організувати належним чином діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування (публічної адміністрації) та налагодити конструктивний діалог громадян з органами публічної адміністрації, можна зробити висновок, що на сьогодні європейське адміністративне право знаходиться у стадії свого розвитку. Середовищем для нього є європейський адміністративний простір. Зазначимо, що формування європейського адміністративного простору постає доволі складним та суперечливим процесом. Таким чином, зважаючи на прагнення України досягти найближчим часом європейських принципів та стандартів в усіх сферах суспільного життя, у тому числі у сфері належної організації діяльності органів виконавчої влади, вважаємо за необхідне дослідити особливості формування саме європейського адміністративного простору.

В українській науці ще остаточно не сформовано єдиної точки зору щодо перекладу українською мовою терміну «The European Administrative Space». Існує значна чисельність трактувань даної категорії, зокрема: «європейський адміністративний простір», «європейське адміністративне поле», «європейське управлінське поле (або простір)», «європейська адміністративна площина» тощо. Найбільш поширеним є поняття «європейський адміністративний простір» (далі – ЄАП).

Сама концепція ЄАП виникла в кінці ХХ століття у результаті ґрунтовних наукових досліджень природи європейського правового простору та спроб визначення місця в ньому нових вдосконалених форм діяльності органів публічної адміністрації країн-членів ЄС та налагодження конструктивної взаємодії між ними [32, с. 9]. Необхідність створення ЄАП була зумовлена прагненням європейської спільноти запровадити рамкове адміністративне співробітництво між країнами-членами ЄС. Метою такого співробітництва мало поставати надання взаємної допомоги, забезпечення прозорості діяльності органів публічної адміністрації країн-ленів ЄС, дотримання в діяльності цих органів принципів пропорційності та конфіденційності.

Отже, з метою урегулювання на належному рівні діяльності органів публічної адміністрації країн-членів ЄС у підсумкових робочих матеріалах Програми SIGMA 1998 р. [33] і було закріплено саму ідею створення ЄАП. Основний зміст цієї ідеї полягав у необхідності визнання та дотримання країнами-членами ЄС (у вигляді їх органів публічної адміністрації) принципів публічної адміністрації.

Під принципами публічної адміністрації розуміється сукупність критеріїв, виконання яких є обов’язковим для країн-кандидатів на вступ до ЄС з метою набуття статусу повноправного члена у цій європейській організації. Досягнення критеріїв публічної адміністрації країнами-кандидатами на вступ до ЄС означає досягнення цими країнами рівня адміністративної здатності, що є необхідною та обов’язковою умовою для набуття членства в ЄС. Тобто, ЄАП покликаний слугувати орієнтиром реформ публічних адміністрацій у країнах-кандидатах на вступ до ЄС.

Концепцію ЄАП було оприлюднено у 1999 році під час проведення конференції «Європейський адміністративний простір: управління та диверсифікація» у Потсдамі. Відповідно до цієї концепції: «ЄАП – це загальна правова категорія, що використовується для позначення якісно нової форми Європейського співробітництва з питань діяльності публічних адміністрацій» [34, p. 4-5].

На сьогоднішній день існує багато точок зору щодо визначення змістовного наповнення поняття ЄАП. Найбільш поширеним постають такі:

- ЄАП – це процес зростання адміністративної конвергенції між національними адміністративними системами і управлінським досвідом країн-членів ЄС [35];

- ЄАП – це набір (група) спільних стандартів діяльності публічних адміністрацій, які визначаються законом та реалізація яких на практиці забезпечується відповідними процедурами та механізмами відповідальності [35];

- ЄАП – це сукупність спільних стандартів для здійснення управління, які визначаються законом і запроваджуються через систему заходів, процедур і механізмів підзвітності [36, с. 12];

- ЄАП – це специфічна галузь адміністративного права, набір принципів і правил, що застосовуються до організації та менеджменту системи державного управління, а також регулюють відносини між адміністративною системою та громадянами [37, с. 15-16];

- ЄАП – це європейські політики та правила, які вимагають активної ролі національних публічних адміністрацій – в якому національні адміністрації покликані, з метою однакової реалізації прав громадян та юридичних осіб, створених в межах Європейського Союзу, забезпечувати тенденційно (очікувано) однакові рівні ефективності та якості надання послуг [38].

У результаті аналізу наведених вище визначень поняття «європейський адміністративний простір» можна зробити висновок, що ЄАП не слід розглядати виключно як сукупність спільних стандартів та правил. На нашу думку, ЄАП є значно ширшим за своїм обсягом поняттям, однією із складових якого можуть поставати спільні правила та стандарти діяльності публічних адміністрацій. Можна зробити висновок, що ЄАП передбачає запровадження та застосування набору принципів і стандартів діяльності у сфері публічного адміністрування, які визначаються законом і використовуються на практиці через відповідні процедури та механізми.

Отже, підсумовуючи вищезазначене, можна зробити висновок, що в рамках європейського адміністративного простору передбачається активна роль національних публічних адміністрацій щодо забезпечення прав громадян та свобод підприємництва в ЄС шляхом надання якісних адміністративних послуг. Також слід зазначити, що органи управління держав-членів ЄС з метою ефективного та всебічного забезпечення прав громадян та свобод підприємництва в ЄС зобов’язані гарантувати однорідний (однаковий для усіх) рівень якості та ефективності надання адміністративних послуг.

На нашу думку, під європейським адміністративним простором розуміється середовище, складовими якого постають юридичні норми та стандарти, вироблені в рамках європейських регіональних організацій, міжнародні та національні механізми їх реалізації у національних правових системах європейських держав, розроблені з метою однакової реалізації прав громадян та юридичних осіб, забезпечення якісного надання адміністративних послуг національними публічними адміністраціями, регулювання відносин між адміністративною системою та громадянами.

Вважаємо, що метою створення ЄАП постає прагнення забезпечувати однакову реалізацію прав громадян та юридичних осіб, що функціонують в рамках ЄС, а також забезпечувати ефективне та якісне надання органами публічної адміністрації адміністративних послуг.

Зважаючи на те, що входження України до європейського правового простору є необхідною передумовою інтеграції України до Європейського Союзу, вважаємо за необхідне визначити принципи європейського адміністративного простору. Так, принципи європейського адміністративного простору можна класифікувати на такі групи:

- юридична визначеність, яка включає до себе принцип правової держави; принцип верховенства права; принцип надійності; принцип передбачуваності; принцип зв’язаності адміністрації законом; принцип недискримінації; принцип пропорційності; принцип доцільності (обґрунтованості); принцип процедурної справедливості; принцип своєчасності; принцип професіоналізму;

- відкритість і прозорість, до якої входять такі принципи: відкритості на противагу секретності; прозорості на противагу дискретності; винятковості конфіденційного та секретного характеру діяльності органів публічної влади; набрання законної сили тільки після офіційного опублікування; підлеглості публічних адміністрацій зовнішньому контролю; обов’язкового обґрунтування та наведення підстав прийнятого рішення особі, чиї права або законні інтереси зачіпаються у зв’язку із його прийняттям;

- відповідальність, яка включає до себе принцип несення відповідальності органами публічної адміністрації; презумпція вини органу публічної адміністрації у відносинах з громадянином; принцип відшкодування шкоди органами публічної влади, заподіяної правам і законним інтересам громадян та ін. осіб; принцип формалізованих процедур з метою уникнення абстрактної відповідальності; принцип примату інтересів людини і громадянина у відносинах з органами публічної влади;

- ефективність і результативність. До цієї групи входять принцип ефективної адміністрації; принцип ефективного та результативного виконання європейського законодавства тощо [39, p. 8-13; 40, с. 51-52].

Дещо іншої точки зору щодо класифікації принципів європейського адміністративного простору дотримується Н.В. Гнидюк, який зазначає, що до основних груп принципів європейського адміністративного простору слід віднести такі:

- надійність та можливість прогнозувати (правова впевненість): принцип верховенства права, принцип пропорційності (доцільності і відповідальності), принцип своєчасності функціонування адміністрації, професіоналізму, професійна доброчесність, неупередженість, відсутність необ’єктивного ставлення, професійна незалежність;

- відкритість і прозорість: відкритість для зовнішньої перевірки, прозорість для перевірок та нагляду;

- відповідальність: обґрунтування дій перед тими, хто цього вимагає, використання механізмів звітності: судовий розгляд, оскарження до Вищого адміністративного суду, розслідування Омбудсманом, інспектування, перевірки у парламентських комітетах;

- ефективність та результативність: принцип продуктивності, управлінське вміння [41, с. 16–17].

Аналіз наведених вище принципів європейського адміністративного простору дає можливість зробити такий висновок: європейський адміністративний простір передбачає розробку та впровадження у практичну діяльність органів публічної адміністрації цілої низки стандартів діяльності у сфері реалізації публічної влади, які орієнтовані на забезпечення пріоритету прав і свобод громадянина у відносинах з органам публічної адміністрації, визначаються законом та використовуються на практиці через відповідні процедури та механізми підзвітності. Погоджуємося з точкою зору М. Міхровської [42], що впровадження європейських стандартів діяльності органів публічної адміністрації є необхідною (рекомендованою, але не обов’язковою) передумовою розбудови демократичної держави та громадянського суспільства.

Таким чином, зазначимо, що поняття «європейський адміністративний простір» відображає все те позитивне, що було досягнуто в ході еволюції адміністративно-правових форм співробітництва держав Європи. Це поняття також передбачає подальший розвиток їх взаємовідносин шляхом формування європейських національних адміністративно-правових систем, вироблення різноманітних форм їх взаємодії в межах загальноєвропейського процесу з питань діяльності публічних адміністрацій, забезпечення ефективної реалізації прав громадян та юридичних осіб.

Важливою рисою європейського адміністративного простору є те, що він створюється на багатосторонній основі, в рамках регіональних міжнародних організацій. Він передбачає охоплення якнайбільшої кількості європейських держав. Але, на нашу думку, не можна вважати, що чим більша кількість держав входить до організацій, діяльність яких спрямована на створення європейського адміністративного простору, тим більш ефективним він є. Вважаємо, що велика кількість держав, у даному випадку, не може сприяти підвищенню ефективності публічного адміністрування.

Необхідно підкреслити, що європейський адміністративний простір не слід розглядати як дещо стале або таке, що є остаточно сформованим. Існує чітка тенденція до просторового збільшення його розмірів (збільшення кількості держав-членів). Процес подальшого формування європейського адміністративного простору передбачає, щоб усі держави, які функціонують у спільному європейському правовому просторі, поділяли певну сукупність демократичних цінностей, а їх правові системи будувалися б на спільних принципах, принаймні на тому мінімальному рівні, що робить можливим їх взаємодію у сфері діяльності публічних адміністрацій.

Погоджуємося з точкою зору А.Є. Санченка [43], що одним із критеріїв інтегрованості держави у багатовимірний загальноєвропейський правовий простір є ступінь інтегрованості публічного управління як інструменту функціонування держави. Підкреслимо, що у цьому сенсі інтегрованість публічного управління означає його відповідність загальноєвропейським нормам, принципам і стандартам. Отже, входження України до європейського адміністративного простору потребує забезпечення такого ступеню інтегрованості публічного управління, за якого буде організовано на належному рівні діяльність органів публічної адміністрації (органів виконавчої влади та місцевого самоврядування), забезпечено прозорість діяльності органів публічної адміністрації, дотримання в діяльності цих органів основних принципів діяльності публічної адміністрації тощо.

Необхідно звернути увагу, що інтеграція України у європейський правовий простір супроводжується широкомасштабним реформуванням правової системи України [44]. Зазначимо, що ефективність реформування правової системи України залежить від врахування основних правових цінностей, що були напрацьовані європейською спільнотою. Міжнародні зобов’язання України вимагають розробки та прийняття нових нормативно-правових актів (або внесення відповідних змін та доповнень до вже існуючих), в яких були б належним чином закріплені європейські правові стандарти, встановлені законодавством Європейського Союзу та нормативними документами Ради Європи.

Таким чином, розуміння інноваційних підходів Європейського Союзу (зокрема, щодо необхідності формування європейського адміністративного простору) постає надзвичайно важливим завданням для України, де зараз відбувається вдосконалення адміністративної системи держави в цілому та здійснюється низка трансформаційних заходів в адміністративній сфері. Вважаємо за доцільне акцентувати увагу на необхідності врахування під час реформування системи органів виконавчої влади України шляхом створення системи органів публічної адміністрації європейських стандартів та цінностей у сфері управління державою – основних положень концепції європейського адміністративного простору. Врахування основних положень концепції європейського адміністративного простору сприятиме підвищенню ефективності діяльності національних органів публічної адміністрації щодо якісного надання адміністративних послуг, забезпеченню належної реалізації прав громадян та юридичних осіб, врегулюванню відносин між адміністративною системою та громадянами, встановленню відповідальності органів публічної адміністрації, фізичних та юридичних осіб за порушення встановленого порядку і правил.




1   2   3   4   5   6   7   8   9


База даних захищена авторським правом ©shag.com.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка