Звіт про результати всеукраїнського експертного опитування: визначення алгоритму запровадження системи державного фінансування політичних партій І виборчих кампаній



Сторінка2/4
Дата конвертації18.04.2016
Розмір0.7 Mb.
1   2   3   4

Рекомендації ГРЕКО в рамках Третього раунду оцінювання України щодо забезпечення прозорості фінансування поітичних партій та виборчих кампаній

За результатами Третього ранду оцінювання України, ГРЕКО було підготовлено дев’ять основних рекомендацій щодо удосконалення правового регулювання фінансування партій і виборчих кампаній:



  1. узгодити між собою положення законів “Про вибори народних депутатів України”, “Про вибори Президента України” та “Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” в частині регулювання фінансування передвиборної агітації;

  2. виключити можливість обходу існуючих положень чинного законодавства в частині прозорості фінансування передвиборної агітації за рахунок здійснення внесків до виборчих фондів у формі власних коштів кандидатів та партій, а також фінанансування передвиборної агітації третіми особами та за рахунок внесків у натуральній формі;

  3. забезпечити опублікування у повному обсязі звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів на всіх видах виборів, зручність доступу до таких звітів у визначений законом строк, а також оприлюднення проміжних звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів до дня голосування;

  4. узгодити порядок фінансування політичних партій з положеннями виборчого законодавства в частині прозорості фінансування передвиборної агітації, забезпечити доступ до банківської інформації про рух коштів на партійних рахунках з метою здійснення належного контролю за здійсненням внесків на підтримку партій;

  5. закріпити чітке визначення поняття “внеску”; передбачити регулювання позик, внесків у натуральній формі та інших форм внесків на підтримку партій; поширити поняття “внеску” на членські внески на підтримку партій; передбачити визначення розміру внесків у натуральній формі за ринковими цінами для відповідних робіт, товарів або послуг;

  6. встановити чіткі вимоги до форми та змісту щорічних фінансових звітів партій; передбачити подання таких звітів разом з документами, які підтверджуватимуть відображену у них інформацію; забезпечити включення до фінансової звітності детальної інформації про внески (із зазначенням детальної інформації про внески, які перевищують встановлений законом розмір, у тому числі величини кожного такого внеску та інформації про особу, яка його здійснила), майно (активи), витрати, зобов’язання фінансового характеру; передбачити включення до фінансвої звітності партій звітності їхніх місцевих організацій, а також інших прямо або опосередковано пов’язаних з відповідними партіями осіб чи осіб, які перебувають під контролем партії; закріпити обов’язковість перевірки фінансових звітів незалежним органом контролю за фінансуванням партій та виборчих кампаній, а також оприлюднення таких звітів у визначений законом строк;

  7. запровадити незалежний аудит фінансових звітів партій та звіт про фінансування виборчих кампаній сертифікованими аудиторами;

  8. передбачити створення незалежного органу, який здійснюватиме належний контроль за фінансуванням партій та виборчих кампаній, закріплення за цим органом мандату, повноважень, фінансових та кадрових ресурсів, необхідних для здійснення ефективного контролю за фінансуванням партій і виборчих кампаній, перевірки інформації про порушення встановленого порядку фінансування партій та виборів, а також (якщо у цьому існує доцільність) застосування санкцій за порушення;

  9. передбачити: а) чітке визначення складів всіх правопорушень у сфері фінансування політичних партій та виборчих кампаній; б) встановлення ефективних, пропорційних та превентивних санкцій за всі порушення у сфері фінансування партій та виборчих кампаній; в) можливість притягнення представників партій та кандидатів на виборах до відповідальності за порушення у сфері фінансування партій та передвиборної агітації; г) встановлення таких строків давності притягнення до відповідальності за вчинені порушення у сфері фінансування політики, які б дозволяли уповноваженому органу влади здійснювати ефективний контроль за фінансуванням політики та притягати винних до відповідальності.

Хоча ГРЕКО у своїх рекомендаціях не наголошувала на необхідності запровадження щорічного державного фінансування партій, у Звіті щодо прозорості фінансування партій, підготовленому в рамках Третього раунду оцінювання України, ГРЕКО відзначила, що відсутність державного фінансування партій може спонукати партії та кандидатів до пошуку фінансування з прихованих або заборонених законом джерел. На необхідності відновлення державного фінансування партій в Україні наголошувала Антикорупційна мережа Організації економічного співробітництва та розвитку (OECD/ACN).




  1. Запровадження прямого державного фінансування політичних партій

Запровадження державного фінансування політичних партій дозволяє досягти декілька важливих цілей:




  • посилити рівень фінансової, організаційної і кадрової спроможності партій, диверсифікувати джерела фінансування партійної діяльності;

  • зменшити рівень залежності партій від великих донорів (у разі впровадження обмежень щодо джерел приватного фінансування та розміру внесків від одного донора протягом певного періоду часу);

  • зменшити ризики корупції у політиці за рахунок зменшення залежності партій від приватних донорів;

  • компенсувати скорочення кількості членів партій і, відповідно, надходжень від членських внесків;

  • переорієнтувати діяльність партій з постійного пошуку джерел фінансування на внутрішньопартійний розвиток (створення дослідницьких інституцій, власних ЗМІ, проведення навчань для членів партії тощо);

  • зміцнити внутрішньопартійну демократію (за рахунок обмеження впливу донорів на формування внутрішньопартійної політики та висування кандидатів) та посилити роль партій як “соціальних ліфтів”;

  • створити умови для чесної та вільної політичної конкуренції, розвитку нових партій (державне фінансування дозволяє зрівняти шанси на перемогу на виборах для партій, які мають доступ до значних обсягів приватного фінансування, та партій, доступ яких до такого фінансування є обмеженим);

  • забезпечити належний рівень представництва статей у парламенті (наприклад, через виділення додаткового бюджетного фінансування партіям, які забезпечують збалансоване представництво обох статей з-поміж висунутих ними кандидатів);

  • забезпечити дієвість окремих положень законодавства щодо фінансування партій (наприклад, закріплення у законодавстві можливості позбавлення партій права на державне фінансування у разі перевищення ними встановлених обсягів фінансування передвиборної агітації підвищує зацікавленість партій у дотриманні обмежень щодо граничних обсягів витрат на здійснення передвиборної агітації).

Разом з тим, ці цілі можуть бути досягнуті лише тоді, коли впровадження державного фінансування політичних партій поєднуватиметься з іншими заходами, спрямованими на реформування системи фінансування політики, у тому числі – встановленням обмежень на розмір внесків на підтримку партій, узгодженням положень законодавства про фінансування партій з положеннями законів про вибори стосовно фінансування передвиборної агітації, впровадженням дієвого контролю за фінансуванням політики та виборів, а також ефективних і пропорційних санкцій за порушення у сфері фінансування партій та виборів. Якщо ж зміни до законодавства щодо фінансування політики не матимуть комплексного характеру, то вони навряд чи зможуть досягти запланованих цілей. Наприклад, запровадження державного фінансування партій без встановлення обмежень на розмір приватних внесків на користь партій дозволить зберегти залежність партій від фінансування з боку обмеженої кількості приватних донорів, тоді як відсутність ефективного незалежного контролю за фінансуванням партій призведе до недотримання партіями встановлених законодавством обмежень стосовно джерел і обсягів фінансування партій за рахунок приватних весків.


Нині пряме державне фінансування політичних партій запроваджено практично в усіх країнах Європи. Винятком з цього правила є лише окремі держави Європи, а саме: Андорра, Білорусь, Мальта, Молдова і Швейцарія.
В Україні державне фінансування партій було запроваджене Законом „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із запровадженням державного фінансування політичних партій в Україні” від 27.11.2003 р. (далі – Закон 2003 року) Однак, після прийняття цього Закону дія відповідних його положень цього постійно зупинялась, а у 2007 році їх взагалі було виключено із Закону “Про політичні партії в Україні” та Закону “Про вибори народних депутатів Україні” змінами до Закону “Про Державний бюджет України на 2008 рік”. Рішенням Конституційного Суду України від 22.05.2008 р. відповідні зміни до Закону “Про Державний бюджет України на 2008 рік” було визнано неконституційними, але воно не призвело до автоматичного відновлення дії норм щодо державного фінансування партій. Таким чином, наразі законодавство України не передбачає державного фінансування політичних партій і норми, запроваджені Законом від 2003 року, втратили свою чинність.
На необхідності впровадження державного фінансування партій наголошується у низці міжнародних документів рекомендаційного характеру, у тому числі Роз’ясненнях ОБСЄ щодо регулювання політичних партій, Рекомендації ПАРЄ 1516 (2001), окремих моніторингових звітах Групи держав проти корупції тощо.
Саме тому Закон “Про політичні партії в Україні” варто доповнити положеннями, які передбачатимуть запровадження державного фінансування партій за рахунок бюджетних коштів, як це має місце у переважній більшості європейських країн.


    1. Проведення розмежування між фінансуванням статутної діяльності партій та фінансуванням партійних витрат, пов’язаних з участю партій у виборах

Згідно із Законом 2003 р., державне фінансування партій мало здійснюватись у двох формах:

1) у формі щорічного фінансування статутної діяльності партій, не пов’язаної з їх участю у виборах до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, та

2) у формі часткового відшкодування витрат партій, пов’язаних з фінансуванням їхньої передвиборної агітації під час чергових та позачергових виборів народних депутатів України.


Часткове відшкодування витрат партій на передвиборну агітацію мало здійснюватись у розмірі фактично здійснених витрат, але не більше 100 000 мінімальних розмірів заробітних плат для кожної партії або блоку (на той час Закон “Про вибори народних депутатів України” передбачав можливість висування кандидатів на виборах виборчими блоками). У 2006 та 2007 роках ЦВК було прийнято рішення про часткове відшкодування витрат партій і блоків, які подолали виборчий бар’єр на парламентських виборах, на здійснення передвиборної агітації в обсязі, встановленому законом.
Поділ державного фінансування на щорічне та пов’язане з участю партій у виборах існує у ряді європейських держав: в Албанії, Боснії та Герцеговині, Греції, Іспанії, Італії, Кіпрі, Литві, Люксембурзі, Португалії, Сербії, Словаччині, Угорщині, Франції, Хорватії, Чехії, Чорногорії.
Потреба в одночасному відновленні двох зазначених форм державного фінансування партій (щорічного фінансування поточної діяльності та фінансування, пов’язаного з участю у виборах) зумовлена двома чинниками. Якщо партії отримуватимуть лише щорічне фінансування, вони зможуть його акумульовувати та використовувати на фінансування своєї передвиборної агітації на виборах до парламенту. Відповідно, існуватиме ризик того, що у міжвиборчий період партії не здійснюватимуть жодної політичної діяльності. Якщо ж партії отримуватимуть бюджетне фінансування лише у зв’язку з проведенням парламентських виборів, то вони перебуватимуть у залежності від приватного фінансування у період, коли вибори не проводитимуться. Тому Закон “Про політичні партії в Україні” повинен передбачати дві форми державного фінансування політичних партій: 1) щорічне фінансування статутної діяльності партій; 2) часткове відшкодування витрат на здійснення передвиборної агітації на виборах народних депутатів України.
Оскільки отримане партією державне фінансування статутної діяльності партій (за умови проведення розмежування між щорічним державним фінансуванням діяльності партій та фінансуванням партійної діяльності, пов’язаної з участю у парламентських виборах) не може використовуватись в якості внеску до виборчого фонду такої партії на парламентських виборах та має спрямовуватись лише на фінансування її статутної діяльності, кошти, отримані в рамках щорічного державного фінансування, мають обліковуватись на окремих спеціально відкритих у банках рахунках, а органи, уповноважені здійснювати державний контроль за використанням бюджетних коштів, повинні наділятись повноваженнями щодо контролю за їх цільовим використанням.


    1. Підстави отримання державного фінансування

В усіх європейських державах (окрім Албанії), в яких впроваджено пряме державне фінансування політичних партій, бюджетні кошти отримують не всі партії, а лише ті з них, які відповідають певним вимогам. При цьому у більшості європейських країн підставою для отримання партією права на державне фінансування є певний рівень її підтримки на останніх парламентських виборах.


З урахуванням того, що в Україні зареєстровано 242 політичних партії, надавати державне фінансування всім їм недоцільно, особливо з урахуванням того, що переважна більшість з них існує лише “на папері” і не бере участі у виборах.
У більшості держав Європи держава фінансує не лише парламентські партії, але і партії, які за результатами виборів не отримали представництва у законодавчому органі, однак були підтримані певною кількістю голосів виборців. Наприклад, бюджетне фінансування (або, принаймні, частина загального обсягу бюджетних коштів) може надаватись партіям, які на парламентських отримали лише 1-2.5 % голосів виборців (Австрія, Албанія, Болгарія, Греція, Естонія, Ісландія, Італія, Латвія, Люксембург, Македонія, Німеччина, Норвегія, Словенія, Угорщина, Франція (1% голосів принаймні у 50 округах), Чехія, Швеція, 3% (Ліхтенштейн, Литва, Польща, Росія, Словаччина), 5% (Хорватія, Монако) голосів виборців.
Надання фінансової підтримки не лише т.зв. “парламентським” партіям, але й партіям, які користуються значними рівнем електоральної підтримки, дозволило б зрівняти можливості популярних “позапарламентських” партій та партій, які подолали виборчий бар’єр на парламентських виборах, у здійсненні партійного будівництва.
Таким чином, щорічне державне фінансування може надаватись партіям, які на останніх парламентських виборах взяли участь у розподілі депутатських мандатів, або також партіям, які отримали певний рівень підтримки на парламентських виборах, хоча і не взяли участі у розподілі депутатських мандатів (наприклад, 4% дійсних голосів виборців при 5% виборчому бар’єрі).


    1. Критерії розподілу бюджетних коштів, виділених рамках державного фінансування політичних партій

Загальний обсяг державного фінансування партій може ділитись між партіями, які отримали право на бюджетне фінансування, як порівну, так і пропорційно до кількості отриманих ними на останніх парламентських виборах голосів. Поділ бюджетних коштів порівну між партіями, які отримали право на державне фінансування, має ряд недоліків. По-перше, парламентські партії, які мають розгалужені мережі місцевих організацій, за такого підходу отримуватимуть ті ж самі обсяги фінансування, що і новостворені партії, які не здійснюють значних організаційних видатків. По-друге, за такого підходу партії не стимулюються до активної боротьби за голоси виборців, адже ті з них, які на парламентських виборах були підтримані мінімальною кількістю голосів виборців, отримуватимуть стільки ж бюджетних коштів, скільки й партії, підтримані більшістю виборців. Тому загальний обсяг щорічного державного фінансування партій має розподілятись між партіями, що мають право на державне фінансування, пропорційно до кількості отриманих на парламентських виборах голосів виборців.


Що ж стосується відшкодування витрат партій на здійснення передвиборної агітації, то у Законі “Про політичні партії в Україні” та Законі “Про вибори народних депутатів України” варто передбачити, що таке відшкодування надаватиметься партіям, які за результатами голосування у загальнодержавному виборчому окрузі отримали право на участь у розподілі депутатських мандатів. Саме такий підхід був відображений у Законі 2003 р. Він дозволяє фінансово підтримати саме ті партії, які отримали перемогу на виборах.


    1. Обсяги фінансування

Законом 2003 р. передбачалось, що загальний щорічний обсяг державного фінансування політичних партій становить 1% мінімальної заробітної плати, встановленого на 1 січня року, що передує року виділення коштів, помноженого на кількість громадян, включених до списку виборців на останніх чергових виборах народних депутатів України.


Якби щорічне державне фінансування політичних партій було запроваджене з 1 січня 2015 року, то його загальний обсяг становив би 441 216 419,7 грн. (0.01 x 1 218 грн х 36 224 665 виборців). Такий обсяг щорічного державного фінансування партій є значно меншим за обсяги, які щорічно виділяються партіям в Польщі, Іспанії, Франції та ряді інших країн Європи. Тому формула розрахунку загального обсягу щорічного державного фінансування статутної діяльності партій, передбачена Законом 2003 р., може використовуватись і надалі.
Загальний річний обсяг державного фінансування статутної діяльності партій з Державного бюджету України не повинен бути меншим за 1% мінімальної заробітної плати, встановленого на 1 січня року, що передує року виділення коштів, помноженого на кількість виборців у Державному реєстрі виборців станом на момент закінчення голосування на останніх виборах народних депутатів України.
Якщо б щорічне державне фінансування політичних партій було впроваджене з 1 січня 2015 року і його обсяг розподілявся б між партіями, які подолали виборчий бар’єр на останніх парламентських виборах, пропорційно до кількості поданих за них голосів у загальнодержавному окрузі (як це передбачалось Законом 2003 року), то політична партія “Народний Фронт” отримала б 126 051 118 грн. (28,56% загального обсягу фінансування), партія “Блок Петра Порошенка” - 124 202 422 грн (28,15% загального обсягу фінансування), партія “Об’єднання “Самопоміч” – 62 493 011 грн. (14,16% загального обсягу фінансування), партія “Опозиційний Блок” – 53 704 862 грн. (12,17% загального обсягу фінансування), Радикальна партія Олега Ляшка – 42 392 073 грн. (9,6% загального обсягу фінансування), ВО “Батьківщина” – 32 336 751 грн. (7,3% загального обсягу фінансування).
Законом “Про вибори народних депутатів України” в редакції 2004 року передбачалось, що відшкодування витрат партій на здійснення передвиборної агітації здійснювався в обсязі фактичних видатків, але не мав перевищувати 100 000 мінімальних заробітних плат станом на день відкриття накопичувального рахунку виборчого фонду партії. Якби у 2014 році партіям відшкодовувалися б витрати, пов’язані із здійсненням ними передвиборної агітації з позачергових виборів народних депутатів України, то максимальний обсяг такого вішкодування не перевищував би 121 800 000 грн. Такий обсяг відшкодування загалом є співрозмірними з видатками на здійснення передвиборної агітації на виборах 2014 р. найбільших партій, які подолали виборчий бар’єр.
У Законі “Про вибори народних депутатів України” та Законі “Про політичні партії в Україні” варто передбачити, що відшкодування витрат партій на здійснення передвиборної агітації за рахунок коштів виборчих фондів (для партій, які отримали право на таке відшкодування) здійснюється в обсязі фактичних витрат на фінансування передвиборної агітації, але не повинен перевищувати 100 000 мінімальних заробітних плат станом на день відкриття рахунку виборчого фонду.


  1. Удосконалення регулювання приватного фінансування політичних партій




    1. Визначення поняття внеску на користь політичної партії та визначення його розміру

Згідно з Єдиними правилами проти корупції у сфері фінансування політичних партій та виборчих кампаній внеском на користь партії/суб’єкта виборчого процесу є “усвідомлена дія, спрямована на надання партії економічної та іншої переваги”.


У чинному Законі “Про політичні партії в Україні” відсутнє чітке визначення приватного внеску на підтримку партії. Відповідно, Закон залишає без відповіді питання про те, чи варто вважати внесками оплату робіт, товарів і послуг на підтримку партій за рахунок коштів третіх осіб, надання партіям знижок на оплату таких товарів, робіт і послуг тощо.
Більше того, аналіз положень Податкового кодексу України, законів про вибори та Закону “Про політичні партії в Україні” дозволяє говорити про те, що ними регулюються лише прямі внески на підтримку партій, тобто внески у грошовій формі. Деякі категорії непрямих внесків (наприклад, встановлення знижок на політичну рекламу) прямо заборонені виборчим законодавством, але перелік таких заборон є вичерпним, тобто – непрямі внески дозволені, якщо законом не передбачено інше.
Ці прогалини у законодавстві призводять до того, що на непрямі внески не поширюються встановлені законом обмеження щодо джерел фінансування партій. Непрямі внески також не відображуються у партійній фінансовій звітності і, відповідно, складають частину тіньового фінансування партій.
У багатьох ркаїнах Європи законодавство не закріплює чіткого визначення поняття внеску на підтримку політичної партії. Водночас, у деяких країнах Європи (наприклад, в Ірландії, Латвії, Швеції) на законодавчому рівні закріплено внеску, яке включає як внески у грошовій формі, так і непрямі внески.
Наприклад, згідно з Актом Ірландії про вибори 1997 р. (ст.22), внеском вважається будь-який внесок, наданий на політичні цілі будь-якою особою (назалежно від того, чи є така особа членом політичної партії) на користь партії, члену однієї з палат парламенту або представнику Ірландії в Європейському парламенті, у тому числі у формі надання грошових коштів, майна, товарів, передачі права користування безстроково або на визначений період на безоплатній основі чи зі знижкою будь-яким майном або товарами, постачання послуг на безоплатній основі чи зі знижкою, різниця між комерційною вартістю товару, роботи та послуги та вартістю, стягнутою за придбання, використання чи набуття власності на майно, товари, послуги (у випадку, якщо така вартість є меншою за комерційну). Згідно із Законом Швеції про фінансування політики 2014 р. внеском вважається надання будь-яких товарів, робіт чи послуг, отриманих без надання будь-яких зустрічних умов, за винятком роботи волонтерів і звичайних безкоштовних послуг (тобто послуг, які зазвичай надаються безкоштовно всім особам, які бажають їх отримати). Аналогічне визначення закріплено і в законодавстві Фінляндії. В Канаді внески поділяються на внески у грошовій та у негрошовій формах. Розмір внеску у грошовій формі вважається як сума грошових коштів, переданих на безповоротній основі. Розмір внеску у негрошовій формі визначається як різниця між комерційною вартістю послуги чи роботи (крім роботи волонтера), товару, майна або права користування майном чи грошовими коштами та їх кошторисною вартістю (якщо вона є нижчою за комерційну вартість). Згідно із Законом Латвії про фінансування політичних партій, дарунком (внеском) вважається фінансова допомога або надання інших переваг фінансового характеру, у тому числі надання послуг, передача прав, звільнення від обов’язків фінансового характеру, відмова від певних прав на користь партії, а також будь-яка інша діяльність, за рахунок якої партія отримує вигоди. Вартість внеску, як і в інших країнах, у Латвії визначається як різниця між ринковою вартістю товарів, робіт, послуг, права користування тощо, та вартістю, сплаченою за відповідні права, роботи, товари і послуги (якщо така вартість є нижчою за ринкову).
У Законі “Про політичні партії в Україні” та у виборчому законодавстві варто закріпити широке визначення поняття внеску на підтримку партії або суб’єкта виборчого процесу, яке включатиме грошові кошти, майно, товари, роботи, послуги, а також майнові права, які мають певну вартість, які надаються (у тому числі незалежно від наявності згоди політичної партії чи кандидата на виборах), передаються, отримуються або набуваються безкоштовно чи за ціною, нижчою за звичайну ринкову ціну для тих самих або аналогічних товарів, робіт, послуг, майна, майнових прав.
1   2   3   4


База даних захищена авторським правом ©shag.com.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка