Тема Теоретичні засади державного управління



Скачати 136.03 Kb.
Дата конвертації27.04.2016
Розмір136.03 Kb.
Тема 1. Теоретичні засади державного управління

1. Управління як суспільне явище


Управління як суспільне явище має багатогранну природу. Управління здійснюється в системах, у яких існує мережа причинно-наслідкових залежностей, здатних у межах даної основної якості переходити з одного стану в інший. Цей процес забезпечує стабілізацію і розвиток системи, збереження її якісної визначеності, підтримання динамічної взаємодії з середовищем. Оскільки такі системи функціонують в умовах безперервних змін внутрішнього і зовнішнього середовища, завдання управління полягає в тому, щоб якомога доцільніше і більш оперативно реагувати на ці зміни, що забезпечується своєчасною перебудовою функціональної та організаційної структур системи відповідно до притаманних їй закономірностей і тенденцій.

У науковій літературі здобуло визнання трактування управління як поняття, що характеризує впорядкування взаємодії певної множини елементів або складових природи, суспільства, самої людини. Тобто, управління це структура й функції з упорядкування, збереження і цілеспрямованого розвитку системи. Це унормовуючий процес, що підтримує систему в наперед заданому якісному й кількісному стані або переводить її в новий.

Управління, зазвичай, здійснюється в системах «людина – техніка», «людина – технологія», «людина – природа», «людина – техніка (технологія) – природа» та ін., але відбувається це саме тому, що у них первинною, «керуючою» складовою виступає людина, та й створені вони з метою обслуговування інтересів саме людини. Тому управління починається тоді, коли в яких-небудь взаємозв'язках, відносинах, явищах, процесах наявні свідомий початок, інтерес і знання, цілі й воля, енергія і дії людини. Отже, управління як суспільне явище – це свідома діяльність, свідоме регулювання (впорядкування) суспільних відносин.

Управління є необхідною функцією суспільного життя. Його мета полягає в організації спільної діяльності людей, їх окремих груп та організацій, забезпеченні координації і взаємодії між ними, а його суть – у здійсненні керуючого впливу на певні об'єкти. У кожний певний історичний момент управління відтворюється відповідним суспільством, існує для нього, за рівнем його розвитку характеризується та вдосконалюється. У глибоких і активних взаємозв'язках зі всією системою організації і функціонування суспільства, у підтримці її динаміки, раціональності, ефективності й віддзеркалюється «секрет» управління. Тому управління виступає однією з найскладніших, найвідповідальніших сфер практичної інтелектуальної діяльності людей. Це сфера, від стану якої в основному залежать добробут суспільства, доля кожної людини.



Суть управління визначається через термін «вплив», який вказує на головне в управлінні – момент впливу на свідомість, поведінку і діяльність людей. Управління має місце тоді, коли деякий суб'єкт на щось впливає, щось змінює, перетворює, переводить з одного стану в інший, чомусь надає новий напрямок руху або розвитку, тому якщо немає дієвого впливу, який би забезпечував досягнення певної мети, то немає й управління.

Відправними засадами в управлінні виступають цілі, інтереси, знання, думки, прагнення і сподівання людини. Для того, щоб стати реальністю, управлінський вплив обов'язково має містити в собі цілеспрямування, тобто телеологічний момент, а також організаційний момент – спрямовувати і практично забезпечувати взаємодію людей.

Водночас, надаючи будь-якому суспільному процесу певні цілі, організовуючи в ньому взаємодію людей, управління покликане, в рамках цих цілей і організації, конкретно регулювати поведінку й діяльність кожного з учасників певного керованого процесу. Тому можна стверджувати, що специфіка управлінського впливу полягає в його цілеспрямовуючих, організуючих і регулюючих властивостях, які свідчать про його дієвість.

Відповідно, управління є цілеспрямовуючим, організуючим і регулюючим впливом людей на власну суспільну, колективну і групову життєдіяльність, який здійснюється як безпосередньо (у формах самоуправління), так і за допомогою спеціально створених структур (держави, громадських об'єднань, партій, спілок, асоціацій, фірм тощо).

Управління як суспільне явище, що відпрацьоване і пристосоване людьми для вирішення життєвих проблем, має багатогранний характер, складається з різноманітних елементів і взаємозв'язків. Це зумовлено тим, що в управлінні як суб'єктом, так і об'єктом управлінського впливу виступає людина. Визначальним є і те, що управління органічно включене в механізми взаємодії природи, людини, суспільства.
2. Сутність, зміст і специфіка державного управління.

У вітчизняній та зарубіжній літературі не сформувалося сталого та загальновизнаного визначення державного управління. Одні його трактують з точки зору суті, реального змісту, інші – форм, яких воно набирає і в яких функціонує. Найчастіше воно визначається шляхом відмежування одних від інших видів державної діяльності – вся позазаконодавча та позасудова діяльність держави і становить зміст державного управління. Таке формальне визначення не розкриває справжньої суті державного управління, його призначення.

З позицій юридичної науки, державне управління визначається як виконавча й розпорядча діяльність держави.

Термін «державне управління» уперше використав В. Вільсон у 1887 р. для позначення сфери практичної діяльності. На сьогодні те, що тоді розумілося під державним управлінням, при найзагальнішому підході зводиться до семи позицій.

По-перше, під державним управлінням розуміється сукупність наділених певною компетенцією і певним чином структурованих та супідрядних суб'єктів держави, діяльність яких спрямована на певні об`єкти суспільства.

По-друге, управління – це розвинута система управлінських зв'язків, відносин і організації як суб'єктів, так і об'єктів. Вони мають вигляд каналів, по яких здійснюється комунікація, реалізується влада.

По-третє, державне управління являє собою діяльність з її сукупними механізмами забезпечення активності суб'єктів управління, що включає системy політичних, правових, моральних норм, стратегій, процедур. Діяльність виступає одночасно основою технологізації управління і його креативності.

По-четверте, державне управління виступає як сукупність управлінських функцій, пов'язаних з підтримкою рівноваги і розвитку суспільної системи, дотриманням режиму законності, прав і свобод людей, наданням суспільству різних послуг.

По-п'яте, державне управління немислиме без відповідних об`єктів. Ними виступають ті чи інші об'єкти держави або суспільства, на які спрямовується компетенція суб'єктів державного управління і якими реалізується їх діяльність.

По-шосте, державне управління важко уявити без складної і суперечливої сукупності ідей, теорій, поглядів, що використовують суб'єкти управління для обгрунтування, побудови й реалізації управління. Вони становлять духовну оболонку управління, що пов'язує його з наукою, освітою і культурою.

По-сьоме, державне управління являє собою систему, що саморозвивається, найважливішою складовою якої є система її відтворення. У цій системі особливо важливу роль відіграє підсистема професійного навчання, перепідготовки і підвищення кваліфікації управлінських кадрів, що сформувалася в суспільстві.

В.В. Цвєтков визначає такі найхарактерніші ознаки державного управління



  1. Державне управління — це передусім соціальне, політичне явище.

  2. Державне управління та державні органи, що здійснюють його функції, є складовою єдиного механізму державної влади.

  3. Державне управління — це процес реалізації державної влади, її зовнішнє, матеріалізоване вираження, і поза ним вона не існує. Зміст влади найяскравіше виявляється в державному управлінні.

Державне управління має низку специфічних властивостей:

1) суб'єктом управління є держава;

2) державне управління спирається на владні повноваження і поширюється на все суспільство;

3) за характером і обсягом управлінських явищ державне управління охоплює вирішення спільних справ, узгодження дій всіх громадян, захист спільного інтересу, задоволення потреб суспільства, а не певних громадян і соціальних груп;

4) державне управління містить не лише комплекс методів і засобів правових, політичних, економічних (регулювання, узгодження, переконання, стимулювання тощо), а й примус із допомогою правоохоронних органів.

Для державного управління об'єктом управління є суспільство, а не форма державної діяльності, спрямована на здійснення завдань та функцій держави, що полягає у виконавчій та розпорядчій роботі органів управління.

Державне управління пов'язане з реалізацією цілей і функцій держави.

Цілі та функції державного управління адекватні цілям, завданням і функціям держави та становлять собою відповідні сукупності декомпозованих цілей, завдань і функцій держави, сформованих політичною системою з урахуванням соціально-економічного та політичного стану державу.



Цілі державного управління формуються політичною системою та реалізуються механізмом держави

Державне управління відрізняється від всіх інших видів управління такими важливими рисами, як:

верховенство волі соціального загалу, що набула політичних форм права;

орієнтація на вирішення соціально-практичних завдань, планування й здійснення змін;

системність, поєднання всіх або більшості соціальних сфер у єдиному проекті змін і, відповідно, цілісність наслідків, на яку впливають окремі управлінські дії;

інституційна заданість функцій і повноважень суб’єктів управління, єдність їх структурних і функціональних характеристик;

виконання широкого спектру функцій – інформаційно-аналітичної, прогностичної, стратегічної, прийняття рішень, мобілізаційної, організаційної, стимулюючої, контрольної та представницької;

необхідність продуктивного використання всіх наявних у суспільстві ресурсів – інформаційного, матеріального, фінансового, адміністративного, людського;

впливовість людського чинника у різних його проявах: фізичних, організаційних, інтелектуальних, духовних.


  1. Основні теорії управління.

Класична школа управління. Виникнення класичної школи пов'язано з ім'ям француза Анрі Файоля (1841-1925). Файоль запропонував 14 принципів управління, з використанням яких пов'язував успіх організації. Узагальнюючи досвід керівництва, А. Файоль створив теорію адміністрації. Він розділив весь процес управління на п'ять основних функцій, які досі з успіхом використовуються в управлінні організацією, - це планування, організація, підбір і розстановка кадрів, керівництво (мотивація) і контроль. Розроблені А. Файолем принципи управління слід також визнати самостійним результатом науки управління - «адміністрування» (звідси і назва «адміністративна школа»).

Підкреслюючи універсальний характер принципів, А. Файоль вважав, що застосовувати їх треба з урахуванням специфіки організації і конкретних умов, відзначаючи, що система принципів ніколи не може бути завершена - навпаки, вона завжди залишається відкритою для доповнень , змін, перетворень, заснованих на новому досвіді, його аналізі, осмисленні, узагальненні. Тому кількість принципів не обмежена.

Серед якостей, необхідних управлінцю, А.Файоль особливо виділяв компетентність і наявність знань. Заслугою А. Файоля є те, що він поставив питання про необхідність розгляду власне управлінської діяльності (менеджменту) як об'єкта дослідження та науки.

Школа людських відносин (з 1930р.)

Творцем школи людських стосунків став американський соціолог і психолог Ельтон Мейо (1880—1949 рр.). Багаторічними дослідженнями, проведеними під його керівництвом у м. Хоторні (це поблизу Чикаго), було встановлено, що продуктивність праці робітників підвищується не стільки завдяки підвищенню заробітної плати, скільки через зміну в кращий бік взаємин між виконавцями і менеджерами, ріст задоволеності своєю працею і стосунками в колективі. Основна заслуга Мейо полягає в тому, що він довів залежність результатів праці від правильно підібраних прийомів управління міжособистісними стосунками. Виникнення школи людських стосунків безпосередньо пов’язано також з іменем німецького психолога Гюго Мюнстерберга (1863—1916 рр.). У своїй праці «Психологія і промислова ефективність» він сформулював основні принципи, згідно з якими необхідно відбирати працівників на керівні посади, а також довів важливість гуманізації процесу управління, оскільки менеджер повинен керувати передусім людьми, а не машинами.

Серед учених, котрі досліджували цей неокласичний напрям, слід відзначити роботи Мері Паркер Фоллетт (1868–1933 рр.), яка проаналізувала стилі управління і розробила теорію лідерства, а також наукові розробки Ф. Герцберга, Д. Мак-Грегора, Р. Блейка, К. Арджіріса. Так, в опублікованій в 1960р. книзі «Гуманістична сторона підприємства» Д. Мак-Грегор писав, що «успіх менеджменту в значній мірі залежить від здібності передбачати і контролювати людську поведінку». З точки зору Мак-Грегора,протягом історії можна виділити два головних повороти стосовно поведінки людей в організації. Перший,розтягнувся на цілі століття і полягав в переході від застосування фізичного примусу до опору на формальну владу. Другий – в переході від формальної влади до лідерства.

Теорія ідеальної бюрократії (з 1920р.)

Сформував теорію «ідеальної бюрократії» відомий німецький соціолог Макс Вебер (1864–1920 рр.). Як особливий соціальний прошарок,що спеціалізується на управлінні, бюрократія зародилась ще до нашої ери і з тієї пори, підкреслював вчений, залишається незмінним атрибутом класового суспільства. Наявність бюрократії розглядається як необхідний засіб,що забезпечує розробку формальних правил управління. Вчення М. Вебера про бюрократію здійснило значний вплив на американську концепцію менеджменту 30—40 роках минулого століття, оскільки без потужного бюрократичного апарату сучасне виробництво взагалі не може правильно існувати. М. Вебер розумів бюрократію як професіоналізм в сфері управління, що заснований на оволодінні не тільки небхідними навичками, але й особливого роду раціональним знанням. Сутність теорії М. Вебера складають такі поняття:

чіткий розподіл праці, що веде до появи висококваліфікованих спеціалістів на кожній посаді;

ієрархія управління, за якою кожен нижчий рівень контролюється вищим і підпорядковується йому;

наявність взаємопов’язаної системи узагальнених правил і стандартів, що забезпечують координацію виконання різних завдань;

відсутність непорозуміння в міжособових стосунках;

організація найму на роботу в суворій відповідності до технічних кваліфікаційних вимог, а також захист службовців від безпідставних звільнень;

стратегія довгострокового найму співробітників;

рух нагору в середині організації на підставі компетентності і широких знань, що набуваються з вислугою років.

Переваги бюрократії полягають в створенні раціональних структур з широкими можливостями їх універсального застосування,а недоліки – у формуванні тенденції нівеліювання людей. В цілому ж формалізм бюрократії призвів до розповсюдження спрощених схем управлінської праці.



Загальна теорія систем появилася у в 30-ті роки 20 ст.

Ця теорія оперує наступними поняттями:

Система – існуюча як одне цілесукупність взаємопов’язаних і взаємодіючих елементів, в якій функціонування кожного елемента підпорядковане необхідності збереження цілого.

Підсистема – частина системи, для якої може бути сформульована її визначена роль у функціонування системи.

Стан системи – впорядкована сукупність значень характеристик, визначаючих хід процесів, які відбуваються в системі.

Елемент системи – частина системи, яка розглядається в кожному конкретному дослідженні як найпростіша, що має зв’язок з іншими елементами, в тому числі і елементами того ж виду.



Підходи до управління:

Системний підхід виходить із того, що будь-яке явище, процес може розглядатися як система. Відповідно до цього керівники повинні розглядати організацію як сукупність взаємозалежних елементів, таких як персонал, організаційна структура, завдання, технологія, ресурси.

Значення системного підходу полягає в тому, що менеджери можуть простіше погоджувати свою конкретну роботу з роботою організації в цілому, якщо вони розуміють систему й свою роль у ній. Системний підхід допомагає встановити причини прийняття неефективних рішень, надає засоби й прийоми для поліпшення планування й контролю.

Практичне значення системного підходу полягає в тому, що жодне рішення не повинне прийматися без аналізу наслідків для інших елементів системи й системи організації в цілому. Такий підхід дозволяє запобігти ситуації, коли рішення в одній області перетворюються на проблему для іншої.

Виділяють наступні основні риси системного підходу:

1. Системний підхід - форма методологічного знання, пов'язана з дослідженням і створенням об'єктів як систем, і відноситься тільки до систем.

2. Ієрархічність пізнання, що вимагає багаторівневого вивчення предмета: вивчення самого предмета - «власний» рівень; вивчення цього ж предмета як елемента більш широкої системи - «вищий» рівень; вивчення цього предмета в співвідношенні із елементами «нижчого» рівня.

3. Системний підхід вимагає розглядати проблему не ізольовано, а в єдності зв'язків з навколишнім середовищем, осягати сутність кожного зв'язку й окремого елемента, проводити асоціації між загальними й приватними цілями.

Основні принципи системного підходу (системного аналізу) є:

1. Цілісність, що дозволяє розглядати одночасно систему як єдине ціле й у той же час як підсистему для вищестоящих рівнів.

2. Ієрархічність будови, тобто наявність безлічі (принаймні двох) елементів, розташованих на основі підпорядкування елементів нижчого рівня — елементам вищого рівня. Реалізація цього принципу добре видна на прикладі будь-якої конкретної організації. Як відомо, будь-яка організація являє собою взаємодію двох підсистем: керуючої й керованої. Одна підкоряється інший.

3. Структуризація, що дозволяє аналізувати елементи системи і їх взаємозв'язок в рамках конкретної організаційної структури. Як правило, процес функціонування системи обумовлений не стільки властивостями її окремих елементів, скільки властивостями самої структури.

4. Множинність, що дозволяє використовувати безліч кібернетичних, економічних і математичних моделей для опису окремих елементів і системи в цілому.

Однією з найбільш популярних в 80-ті роки минулого століття серед концепцій системного підходу є теорія "7-С", розроблена двома парами дослідників, що працювали з консультаційною фірмою Мак-Кінзі. Першу пару склали Томас Пітерс і Роберт Уотрман - автори книги "У пошуках ефективного управління" і другу пару - Річард Паскаль і Ентоні Атос - автори книги "Мистецтво японського управління: допомога для американських управлінців".

Процесний підхід в управлінні.

Процесний підхід означає послідовність змін стану чого-небудь. Якщо звернутися до праці керівників, то управління потрібно розглядати як процес виконання взаємопов’язаних дій, кожна з яких сама по собі є також процесом, дуже важливим для успіху управління підприємством.

Процесний підхід розглядає управління як процес, тому робота з досягнення цілей за допомогою інших це не одночасна дія, а серія взаємопов’язаних дій. Їх називають управлінськими функціями (планування, організація, мотивація, координація, контроль). Кожна управлінська функція також є процесом, тому що також складається із серії взаємопов’язаних дій. Процес управління є загальною сумою всіх функцій.

Даний підхід передбачає економічні, технічні, організаційні, матеріальні, соціально-психологічні та інші важелі впливу управління в менеджменті пристосовувати до основного процесу діяльності організації. Таким чином досягається високий професіоналізм і спеціалізація персоналу.

Позитивні сторони даного підходу:

створюються умови для постійного вдосконалення і розвитку процесу діяльності підприємства в усіх його ланках;

вся увага в менеджменті зосереджена на головному процесі, на результатах цього процесу, що дозволяє отримати досить високі прибутки;

процес потребує дотримання високих технологій, засобів безпеки.

Негативними властивостями є те, що при процесному підході до управління уникається доля ризику як елементу менеджменту. Він не дозволяє в повній мірі вийти на системний і комплексний підхід. Пріоритетним в розподілі ресурсів є вкладання в техніку і технологію, забезпечення жорсткого контролю за рахунок розвитку соціальних програм підприємства, зниження ініціативи і творчості в інших напрямках діяльності підприємства.



Ситуаційний підхід в управлінні.

Ситуаційний підхід ґрунтується на тому, що пріоритетність методів управління визначається ситуацією. Через те що існує безліч факторів як у самій організації, так і у зовнішньому середовищі, не існує єдиного "кращого" методу управління. Щодо конкретної ситуації найефективнішим є той, що найбільш повно відповідає її суті.


База даних захищена авторським правом ©shag.com.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка