Місцевого самоврядування в Україні



Скачати 314.47 Kb.
Дата конвертації25.04.2016
Розмір314.47 Kb.
Конституційний статус

місцевого самоврядування в Україні

§ 1. Поняття, принципи і функції місцевого самоврядування

Поняття «місцеве самоврядування» відображає комплексне і багатовиразне явище. Місцеве самоврядування можна розглядати в якості :

а) основи конституційного ладу;

б) права населення (територіальної громади) на самостійне вирішення питань місцевого значення;

в) форми народовладдя.

Це положення підтверджується Конституцією України. Зокрема, ст.5 Конституції містить визначення місцевого самоврядування, що характеризує його як форму народовладдя. Вона свідчить «... народ здійснює владу безпосередньо та через органи державної влади і органи місцевого самоврядування». Стаття 7 Конституції України проголошує: «В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування», що підтверджує висновок про розгляд місцевого самоврядування як основоположного принципу організації і здійснення влади в суспільстві і державі, який разом з іншими конституційними принципами визначає систему демократичного управління в нашій країні.

Стаття 140 Конституції України визначає місцеве самоврядування як право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України. Розвиваючи конституційні положення, Закон про місцеве самоврядування уточнює, що під територіальною громадою розуміються жителі, об'єднані постійним проживанням в межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів декількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ст. 1). Крім того, у визначенні поняття місцевого самоврядування підкреслюється, що це - гарантоване державою право і реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 2). Таким чином, визначення місцевого самоврядування в законі наближене до поняття місцевого самоврядування, сформульованого Європейською Хартією про місцеве самоврядування, де йдеться про визначення меж самоврядування законами держави (ст. 2 Хартії). Цей факт слід розглядати як позитивне явище, оскільки Україна є членом Ради Європи і зобов'язалася формулювати своє законодавство відповідно до загальноприйнятих принципів і норм міжнародного права.

Принципи місцевого самоврядування − це обумовлені природою місцевого самоврядування корінні засади й ідеї, які лежать в основі організації і діяльності населення, сформованих ним органів, що самостійно здійснюють управління місцевими справами.

У принципах місцевого самоврядування знаходять віддзеркалення вимоги об'єктивних закономірностей і тенденцій розвитку місцевої влади. Для них характерно наступне:

1. Принципи зумовлюють побудову і функціонування місцевої влади.

2. Виступаючи теоретичною основою комунального будівництва, принципи допомагають з'ясувати суть місцевого самоврядування, його відмінні риси і ознаки.

3. Принципи виступають як критерій оцінки діючої системи місцевого самоврядування: наскільки вона відповідає засадам та ідеям, вираженим в принципах місцевого самоврядування.

4. Принципи місцевого самоврядування, відображаючи суттєві ознаки і риси місцевого самоврядування, сприяють збереженню спадкоємності в розвитку інститутів місцевого самоврядування.

Принципи місцевого самоврядування одержали своє правове закріплення в Європейській Хартії про місцеве самоврядування, яка є правовим фундаментом для законодавства з питань місцевого самоврядування країн-членів Ради Європи.

Конституція України, Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі Закон), грунтуючись на положеннях Європейської Хартії про місцеве самоврядування, закріплюють загальні принципи місцевого самоврядування, властиві всій системі місцевого самоврядування в Україні.

Реалізація принципів місцевого самоврядування забезпечується не тільки їх правовим закріпленням в законодавстві, статутах територіальних громад, але і системою відповідних даним принципам організаційних форм і методів роботи.

До основних принципів місцевого самоврядування відносяться: народовладдя; законність; гласність; колегіальність; поєднання місцевих і державних інтересів; виборність; правова, організаційна і матеріально-фінансова самостійність в межах повноважень, визначених вказаним та іншими законами; підзвітність і відповідальність перед територіальними громадами їх органів і посадових осіб; державна підтримка і гарантії місцевого самоврядування; судовий захист прав місцевого самоврядування.

Під функціями місцевого самоврядування розуміються основні напрями діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Функції місцевого самоврядування обумовлені його природою, місцем самоврядування в системі народовладдя, тими завданнями і цілями, на досягнення яких спрямована їх діяльність.

З урахуванням ролі місцевого самоврядування в організації і здійсненні влади народом, завдань, що вирішуються в процесі діяльності і повноважень місцевого самоврядування, можна виділити наступні основні функції місцевого самоврядування: 1) забезпечення участі населення у вирішенні питань місцевого значення; 2) управління комунальною власністю, фінансовими коштами місцевого самоврядування; 3) забезпечення комплексного розвитку території комунального утворення; 4) забезпечення задоволення потреб населення в соціально-культурних, комунально-побутових та інших життєво важливих послугах; 5) охорона громадського порядку; 6) захист інтересів і прав місцевого самоврядування, гарантованих Конституцією України і законами.

§ 2. Система місцевого самоврядування, її елементи

Система місцевого самоврядування є сукупністю організаційних форм і інститутів прямого волевиявлення, виборних й інших органів місцевого самоврядування, за допомогою яких реалізуються принципи і функції місцевого самоврядування.

Зі змісту ст. 5 Закону зрозуміло, що система місцевого самоврядування охоплює, по-перше, форми безпосереднього волевиявлення жителів,членів територіальної громади − місцеві референдуми (ст. 7), загальні збори громадян (ст. 8), місцеві ініціативи (ст. 9), громадські слухання (ст. 13) й інші форми прямого народовладдя, які можуть бути в майбутньому передбачені Статутами територіальних громад. По-друге, систему місцевого самоврядування складають органи самоорганізації населення (ст. 14): будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення. І, по-третє, система місцевого самоврядування включає власне територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні і обласні ради, що представляють загальні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

У містах з районним поділом за рішенням територіальної громади міста або міської Ради можуть утворюватися районні у місті Ради. Вони утворюють свої виконавчі органи і обирають голову Ради, який є одночасно і головою її виконавчого комітету (ст. 5 Закону). Щодо цього слід зазначити наявність в законі нечітких формулювань, які призводять на практиці до протистояння суб'єктів місцевого самоврядування у містах. Йдеться про подальші статті Закону, зокрема, згідно з ст. 16 територіальна громада міста або міська рада ухвалюють рішення про створення або нестворення районних у містах рад. У цій же статті закріплено, що рішення про наділення міських рад правами з управління майном і фінансовими ресурсами, які знаходяться у власності територіальних громад районів в містах, приймається на місцевих референдумах відповідних районних у містах громад. Таким чином, у рішенні одного комплексного питання беруть участь два різні суб'єкти місцевого самоврядування.

Звісно, практика не виключає ухвалення ними різних за змістом рішень, але це спричиняє конфліктні ситуації. Оптимальним для вирішення питання про створення районних в містах рад є формулювання ст. 5 Закону з доповненням про те, що територіальні громади районів у містах діють як суб'єкти права власності за умови, якщо є рішення міської територіальної громади або міської ради про створення районних в місті рад.

Конституція і Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визнають первинним суб'єктом місцевого самоврядування не адміністративно-територіальну одиницю, а територіальну громаду як певну самоорганізацію громадян, об'єднаних за територіальною ознакою з метою задоволення в межах закону своїх колективних потреб і захисту законних прав і інтересів.

Територіальна громада − основний суб'єкт місцевого самоврядування, її складають жителі села (кількох сіл), селища, міста. Це випливає із чинного законодавства. Так, відповідно до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (п. 1 ст. 6), яку становлять жителі, що постійно проживають у межах села, селища, міста, які є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ч.1 ст.1). Важливо, що територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. При цьому добровільне об'єднання цих громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Вихід зі складу сільської громади також здійснюється за рішенням референдуму відповідної територіальної громади (п. 4 ст. 6 Закону).

Місцеве самоврядування може ефективно функціонувати тільки за умови оптимального поєднання безпосередньої і представницької демократії, а це означає, що система самоврядування включає як форми прямого волевиявлення населення територіальної громади, так і певні створені населенням представницькі органи (місцеві ради і органи самоорганізації населення).

До органів місцевого самоврядування належать сільські, селищні, міські ради, що складаються з депутатів, які обираються на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Районні і обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст. Світова практика свідчить, що саме виборні органи місцевого самоврядування є основними носіями повноважень самоврядування, головною формою самоорганізації територіальних громад.

Сільські, селищні та міські ради можуть мати свої виконавчі органи. Територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають терміном на чотири роки відповідно сільського, селищного, міського голову, які очолюють виконавчий орган ради та головують на його засіданнях. Статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом. На рівні областей і районів передбачається створення не виконавчих органів, а виконавчого апарату відповідної ради. Голова районної ради та голова обласної ради обираються відповідною радою і очолюють виконавчий апарат ради. Функції виконавчих органів районних і обласних рад, як це випливає зі ст. 118 Конституції України, виконують відповідні державні адміністрації, яким делегуються ці повноваження.

Здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі має визначатися окремими законами. Це пояснюється тим, що ці міста відповідно до ст. 133 Конституції мають спеціальний правовий статус. У них на відміну від інших міст України згідно зі ст. 118 Конституції функціонують відповідні державні адміністрації. Це, безумовно, впливає на специфіку місцевого самоврядування в них. На сьогодні поки що прийнято лише Закон «Про столицю України − місто-герой Київ».

Територіальна громада за обсягом правоздатності та дієздатності своїх членів є неоднорідною, оскільки її становлять жителі населених пунктів з різним правовим статусом (громадяни України, іноземці, особи без громадянства). Громадяни України, які досягли 18-річного віку та є дієздатними, є активними суб'єктами права на участь у здійсненні місцевого самоврядування. Вони мають право обирати органи і посадових осіб місцевого самоврядування, бути обраними або призначеними до органів місцевого самоврядування або їх посадовими особами, брати участь у місцевих референдумах, зборах громадян за місцем проживання та користуватися іншими передбаченими Конституцією і законами України та статутами територіальних громад правами на участь у здійсненні місцевого самоврядування.

Право членів територіальної громади брати участь у здійсненні місцевого самоврядування реалізується в таких формах: місцеві референдуми; вибори депутатів місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві вибори); загальні збори громадян за місцем проживання; колективні та індивідуальні звернення; громадські слухання; місцеві ініціативи; участь у роботі органів місцевого самоврядування та робота на виборних посадах місцевого самоврядування; інші форми, які не заборонені законом.

Закон значно розширив арсенал форм прямого народовладдя в системі місцевого самоврядування: місцеві ініціативи, громадські слухання і т.ін. Членам територіальної громади надається право впливати на роботу місцевих рад, ініціюючи розгляд в них будь-якого питання, віднесеного до ведення місцевого самоврядування. Місцева ініціатива підлягає обов'язковому розгляду на відкритому засіданні ради за участю ініціативної групи. Певний вплив громадян на діяльність представницьких органів і посадових осіб місцевого самоврядування можуть надавати і громадські слухання, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати депутатів відповідної ради і посадових осіб, піднімати питання і вносити пропозиції з питань місцевого значення. У свою чергу, органи місцевого самоврядування зобов'язані інформувати громадян про виконання програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, з інших питань місцевого значення, а також звітувати перед територіальною громадою про свою діяльність.

До системи місцевого самоврядування України входять також органи самоорганізації населення (ст.ст. 1, 5, 14 Закону). Законодавець характеризує їх як представницькі органи, які створюються частиною жителів відповідної території в межах села, селища, міста. Ініціатива в створенні цих органів належить жителям, при її наявності відповідні ради можуть дати дозвіл на створення будинкових, вуличних, квартальних та інших органів самоорганізації населення.

У системі місцевого самоврядування України передбачені форми прямого волевиявлення населення. Найбільш важливим серед них є місцевий референдум, який визначається Законом як форма прийняття територіальною громадою рішень з питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення. Не можуть виноситися на референдум питання, віднесені законом до відання органів державної влади. Рішення референдуму є обов'язковими для виконання на відповідній території (ст. 1, 7 Закону).

До форм прямої демократії Закон відносить і загальні збори громадян за місцем проживання. Вони є найважливішим інструментом безпосередньої участі населення у вирішенні питань місцевого значення. Прийняті в межах чинного законодавства рішення зборів є обов'язковими для виконання всіма громадянами, що проживають на відповідній території. Органи місцевого самоврядування повинні враховувати в своїй діяльності рішення, прийняті на загальних зборах громадян.

§ 3. Адміністративно-територіальний устрій і місцеве самоврядування

Територіальну основу місцевого самоврядування в Україні складає система адміністративно-територіального устрою держави: області, райони, міста, райони в містах, селища і села. Міста Київ і Севастополь мають спеціальний статус і є самостійними адміністративно-територіальними одиницями. Згідно Конституції України в Автономній Республіці Крим діє система територіальної (адміністративної) автономії представлена її Верховною Радою і Радою Міністрів. Питання місцевого самоврядування відносяться до виняткової компетенції Верховної Ради України, проте її законами Автономній Республіці Крим можуть бути делеговані окремі повноваження в цій сфері.

Адміністративно-територіальний устрій відіграє важливу роль в організації і діяльності органів місцевого самоврядування. Кожна ланка системи самоврядування має свою територіальну сферу діяльності, свої особливі місцеві інтереси, які пов'язані з відповідною специфікою адміністративно-територіальних одиниць. Будь-яка зміна адміністративно-територіального устрою так або інакше могла б відобразитися на місцевому самоврядуванні. Формально Конституція дає можливість це зробити, проте в сучасних умовах у таких змінах немає потреб.

Дворівнева система місцевого самоврядування, яка закріплена Конституцією, вказує на те, що держава по-різному підходить до даного інституту залежно від адміністративно-територіальної одиниці. Основним осередком місцевого самоврядування є села, селища і міста, де природним шляхом створюються територіальні громади. На жаль, чинне законодавство недостатньо диференціює положення кожної з вищезгаданих адміністративно-територіальних одиниць. Так, міста поділяються на міста районного, обласного, республіканського підпорядкування і міста зі спеціальним статусом − Київ і Севастополь. Проте, є міста за чисельністю населення малі, середні, великі, що не враховується сьогодні чинним законодавством.

У зв'язку з існуванням вторинного рівня місцевого самоврядування важливим є питання диференціації районів і областей за чисельністю населення.

Питання адміністративно-територіального устрою України відносяться до компетенції Верховної Ради (ст. 92 Конституції). До її повноважень належить створення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і міст.

У даний час виникла необхідність у конкретизації територіальної основи місцевого самоврядування, що пов'язано з вдосконаленням системи адміністративно-територіального поділу України. Так, сьогодні Україна характеризується наявністю великої кількості суб'єктів місцевого самоврядування. За станом на 1.10.2002 р. налічується 446 міст (з них 2 − загальнодержавного, 165 − обласного, 279 − районного значення), 908 селищ і 28841 сіл, тобто 30195 населених пунктів, територіальні громади яких відповідно до Конституції України можуть самостійно реалізовувати право на місцеве самоврядування. Більшість з них не має і не може створити необхідної матеріальної і фінансової основи, яка б належним чином забезпечувала виконання завдань і функцій, що реалізуються в системі місцевого самоврядування. Навіть враховуючи, що не всі територіальні громади самостійно реалізують право на місцеве самоврядування (всього функціонує 444 міських, 800 селищних і 10198 сільських рад), їх кількість порівняно з іншими країнами, досить значна.

Існуюча система адміністративно-територіального поділу України передбачає входження одних населених пунктів до складу інших. Наприклад, в межах адміністративних меж 83 міст загальнодержавного, обласного і республіканського значення (Автономна Республіка Крим) знаходиться 36 міст, 218 селищ міського типу, 91 селище і 157 село. При цьому значна частина населених пунктів, які входять до складу інших, мають власні органи місцевого самоврядування.



§ 4. Органи і посадові особи місцевого самоврядування

Представницькі органи місцевого самоврядування − це виборні органи (ради), які складаються з депутатів і відповідно до закону наділяються правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Представницькими органами місцевого самоврядування територіальних громадах є сільські, селищні, міські, районні і обласні ради. Вони уповноважені представляти і захищати інтереси територіальних громад як в державних органах, так і у відносинах з інститутами громадянського суспільства.

Особливості правового положення органів місцевого самоврядування полягають в тому, що, по-перше, органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади; по-друге, органи місцевого самоврядування у разі наділення їх окремими державними повноваженнями (ст. 143 Конституції України) можуть брати участь у здійсненні державних функцій, і їх діяльність з виконання такого роду повноважень повинна знаходитися під контролем держави. Згідно з п.4 ст. 143 Конституції України «органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади».

Структура органів місцевого самоврядування визначається населенням відповідної території самостійно, з урахуванням загальних принципів організації і діяльності місцевого самоврядування, закріплених в чинному законодавстві. Ці принципи є основоположними; відповідно до них відбувається формування органів місцевого самоврядування, здійснюється їх діяльність по вирішенню питань місцевого значення. До їх числа відносяться: принцип демократичного характеру організації і діяльності органів місцевого самоврядування; принцип територіальної організації органів місцевого самоврядування; принцип самостійності органів місцевого самоврядування.



Демократичний характер організації і діяльності органів місцевого самоврядування виявляється, перш за все, в процесі формування органів місцевого самоврядування.

Оскільки при вирішенні питань місцевого значення на відповідній території її населення є єдиним джерелом влади, а комунальні вибори − це одна з форм безпосереднього волевиявлення громадян, законодавство України визначає, що органи місцевого самоврядування формуються за допомогою виборів.

Демократичний характер організації і діяльності органів місцевого самоврядування виявляється також в тому, що для здійснення місцевого самоврядування через виборні та інші органи місцевого самоврядування громадяни України наділяються правами, які дозволяють їм брати активну участь як у формуванні органів місцевого самоврядування, так і в процесі їх діяльності для вирішення питань місцевого значення. До таких прав громадян відносять:

- рівні права на здійснення місцевого самоврядування, як безпосередньо, так і через своїх представників;

- право обирати і бути обраним до органів місцевого самоврядування;

- право рівного доступу до комунальної служби;

- право звернення в органи і до посадових осіб місцевого самоврядування та ін.

Демократичний характер організації і діяльності органів місцевого самоврядування виявляється також у відповідальності органів і посадових осіб місцевого самоврядування перед територіальною громадою.



Принцип територіальної організації органів місцевого самоврядування витікає з положень Конституції України про те, що місцеве самоврядування здійснюється в селах, селищах, містах, районах і областях України.

Згідно ст. 45 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» Рада вважається правомочною вирішувати питання за умови обрання не менше 2/3 депутатів від загального складу ради. У випадку, якщо до ради обрано 2/3 її складу, то до обрання необхідної кількості депутатів продовжує здійснювати повноваження рада попереднього скликання.

У разі дострокового припинення повноважень деяких депутатів, унаслідок чого до складу ради входить менше 2/3 депутатів, до обрання необхідної кількості депутатів така рада вважається правомочною при наявності більше половини депутатів від загального складу ради.

Місцеві ради реалізують свої функції та повноваження в межах відповідних організаційно-правових форм роботи.



Сесія є основною організаційною формою роботи сільських, селищних, міських, районних, обласних, районних у місті рад, а також рад міст Києва та Севастополя. Сесія − це сукупність пленарних засідань ради, а також засідань її постійних комісій. Згідно зі ст. 46. 3акону «Про місцеве самоврядування в Україні» перша сесія новообраної сільської, селищної, міської, районної в місті ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш двох тижнів після обрання ради у правомочному складі (згідно з Законом України від 22.03.2007р. «Про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»). Відкриває і веде сесію голова цієї виборчої комісії. Першу сесію районної, обласної рад скликає і веде голова відповідної територіальної виборчої комісії. Друга і наступні сесії сільської, селищної, міської рад скликаються сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної − головою відповідної ради. Як правило, на другій сесії затверджується регламент роботи місцевої ради.

Сесія ради скликається за необхідностю, але не рідше одного разу на квартал. Сесії проводяться гласно. У разі необхідності рада може прийняти рішення про проведення закритого пленарного засідання. Рада в межах своїх повноважень на сесії приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається відкритим (і поіменним) або таємним голосуванням. Рішення місцевої ради нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо радою не встановлено пізніший строк введення їх у дію.



Постійні комісії. Для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету рада створює постійні комісії. Постійні комісії обираються радою з числа депутатів ради на термін її повноважень у складі голови і членів комісії. До складу постійних комісій не можуть бути обрані відповідно сільський, селищний, міський голова, секретар сільської, селищної, міської ради, голова районної у місті (у разі її створення), районної, обласної ради, їх заступники. Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 47), регламентом відповідної ради і положенням про ці комісії. Кількісний склад кожної постійної комісії визначається радою залежно від кількісного складу відповідної ради.

Комісії як допоміжні органи рад покликані виконувати підготовчу і контрольну функції. Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносять на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями. Вони також попередньо розглядають кандидатури осіб, які пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, готують висновки з цих питань. Рекомендації постійних комісій підлягають обов'язковому розгляду органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, яким вони адресовані. Про результати розгляду і вжиті заходи має бути повідомлено комісіям у встановлений ними термін.



Обласні та районні ради мають іншу, ніж сільські, селищні і міські ради, природу. Вони не виступають представницькими органами обласних та районних громад. Конституція України не визнає існування таких громад і не розглядає населення області, району як суб'єкта місцевого самоврядування. Обласні, районні ради розглядаються як органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» та іншими законами.

Очолює обласну, районну раду її голова, який обирається відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням. Повноваження голови ради можуть бути припинені радою достроково, якщо за його звільнення проголосувало не менш як дві третини депутатів, від загального складу ради шляхом таємного голосування. Голова ради працює в раді на постійній основі. Він не може мати іншого представницького мандата, суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, зокрема і на громадських засадах (крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.

Обласна, районна ради можуть утворювати президію (колегію) ради в складі голови ради, його заступника, голів постійних комісій ради, уповноважених представників депутатських груп і фракцій, яка є дорадчим органом ради. Президія (колегія) ради попередньо готує узгоджені пропозиції і рекомендації з питань, які передбачається внести на розгляд ради, вона може приймати рішення дорадчого характеру. Обласна, районна ради не утворюють власних виконавчих органів, а відповідні повноваження делегуються ними обласній, районній державній адміністрації.

Організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, здійснює виконавчий апарат ради. Він сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв'язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат ради очолює голова відповідної ради.

У містах з районним поділом питання створення районних у місті рад віднесено до компетенції міських рад (ст.ст. 5, 41, 51, 52-54 Закону).

Для реалізації рішень представницьких органів місцевого самоврядування первинного рівня і здійснення інших завдань створюються виконавчі органи місцевого самоврядування, тобто органи, які відповідно до Конституції і законів України створюються сільськими, селищними, міськими, районними у містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування в межах, визначених законодавством України. В Україні виконавчими органами місцевого самоврядування є виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад, відділи, управління та інші утворювані радами виконавчі органи (ст. 11 Закону).

У Всесвітній Декларації місцевого самоврядування наголошується, що «місцеві органи влади повинні встановити власні внутрішні адміністративні структури для того, щоб пристосувати їх до місцевих потреб і забезпечити ефективне управління» (ст. 5). Європейська Хартія про місцеве самоврядування конкретизує цей документ. Так, у ст. 6 визначено, що «...місцеві органи влади повинні мати можливість, не порушуючи найбільш загальних законодавчих положень, самостійно визначати свої внутрішні адміністративні структури з тим, щоб вони відповідали місцевим потребам і забезпечували ефективне управління».

Виконавчі органи місцевого самоврядування є формою здійснення територіальною громадою функцій самоврядування. Тому ці органи залежать не тільки від представницьких органів місцевого самоврядування, які їх сформували, але і від територіальних громад, здатних політично впливати на їх діяльність.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних в містах Рад підконтрольні й підзвітні відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади − також підконтрольні відповідним органам виконавчої влади, що відповідає змісту ст.3 Європейської Хартії про місцеве самоврядування, в якій підкреслюється: «Ради або збори можуть мати підзвітні їм виконавчі органи».

У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням відповідної територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватися. У цьому випадку функції виконавчого органу ради (окрім розпорядження земельними і природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово.

Виконавчий комітет ради утворюється відповідною радою на строк її повноважень. Після закінчення повноважень ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради її виконавчий комітет здійснює свої повноваження до формування нового складу виконавчого комітету.

Питання організації управління районами в містах відносяться до компетенції міських рад. Особливості утворення, здійснення повноважень, організації роботи виконавчих комітетів районних у місті рад закріплені у ст.ст. 41, 51-54 Закону (у Донецьку − 9 районів у місті, і в кожному з них утворена районна в місті рада і її виконком).

Кількісний склад виконавчого комітету визначається відповідною радою. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради − за пропозицією голови відповідної ради (ст. 51 Закону).

Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідного сільського, селищного, міського голови, районної в місті ради − голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, посадової особи, що управляє справами (секретаря), а також керівників відділів, управлінь й інших виконавчих органів ради, інших осіб.

До складу виконавчих комітетів рад входить також за посадою секретар відповідної ради.

Очолює виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради відповідно сільський, селищний, міський голова, районної в місті ради − голова відповідної ради. У виконавчому комітеті сільської ради функції секретаря виконавчого комітету за рішенням ради може здійснювати секретар відповідної ради.

Особи, що входять до складу виконавчого комітету, окрім тих, що працюють у виконавчих органах ради на постійній основі, на час засідань виконавчого комітету, а також для здійснення повноважень в інших випадках звільняються від виконання виробничих або службових обов'язків з відшкодуванням їм середнього заробітку за основним місцем роботи й інших витрат, пов'язаних з виконанням обов'язків члена виконавчого комітету, за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету.

На осіб, що входять до складу виконавчого комітету ради і працюють в ньому на постійній основі, розповсюджуються вимоги щодо обмеження сумісництва їх діяльності з іншою роботою (діяльністю), які встановлені Законом «Про службу в органах місцевого самоврядування».

Всесвітня декларація місцевого самоврядування у ст. 5 закріпила, що «умови прийняття на роботу і можливості навчання службових осіб місцевих органів самоврядування повинні демонструвати привабливість перспективи службової кар'єри. Центральні органи влади повинні сприяти впровадженню системи заохочувань і просування по службі в органах місцевого самоврядування».

Аналогічне положення міститься і в Європейській Хартії про місцеве самоврядування: «Умови роботи службових осіб органів місцевого самоврядування повинні бути такими, щоб можна було забезпечити добір висококваліфікованих кадрів, що базується на принципах врахування досвіду і компетентності; для цього необхідно забезпечити відповідні умови професійної підготовки, оплати і просування по службі» (ст. 6).

До складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної в місті ради не можуть входити депутати відповідної ради, окрім секретаря ради.

Згідно Конституції України (ч. 2 ст. 141) територіальні громади на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають сільських, селищних, міських голів строком на чотири роки. Виступаючи одноособовим представником територіальної громади сільський, селищний, міський голова покликаний політично зрівноважити відповідну раду, яка виступає як колективний орган цієї ж громади.

Стаття 12 Закону визначає сільського, селищного, міського голову головною посадовою особою відповідної територіальної громади, яка здійснює свої повноваження на постійній основі. Сільський, селищний, міський голова очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на його засіданнях.

Сільський, селищний, міський голова не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, зокрема на громадських засадах (окрім викладацької, наукової і творчої роботи в позаурочний час), займатися підприємницькою діяльністю, одержувати від цього прибуток.



§ 5. Матеріально-фінансова база місцевого самоврядування

Конституція України (ст. 142) визначає основи формування і структуру матеріальної і фінансової бази місцевого самоврядування в Україні. Це обумовлено тим, що ефективне функціонування системи місцевого самоврядування значною мірою залежить від наявності матеріально-фінансових ресурсів, які є у розпорядженні місцевого самоврядування. Важливу роль тут відіграє комунальна власність, яка є необхідним компонентом самостійності органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення.

Згідно з Конституцією комунальна власність створюється як самостійна форма власності, яка належить відповідній територіальній громаді, тобто жителям, об'єднаним постійним мешканням у межах села, селища, міста, які є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільному об'єднанню жителів декількох сіл, які мають єдиний адміністративний центр. Таким чином, первинним суб'єктом права комунальної власності є територіальна громада. Саме вона наділена правом володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном, яке належить їй, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.

Згідно із ст. 60 Закону територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи і організації, зокрема банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частки в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, установи культури, освіти, спорту, охорони здоров'я, науки, соціального обслуговування, інше майно і майнові права, рухомі і нерухомі об'єкти, визначені відповідно до закону як об'єкти права комунальної власності, а також кошти, одержані від їх відчуження.

Матеріальні й фінансові ресурси, які є комунальною власністю є надбанням територіальної громади. Правовий режим майна комунальної власності визначається законодавством України і, перш за все, Законом. Згідно зі ст. 60 цього Закону органи місцевого самоврядування від імені й на користь територіальних громад відповідно до закону здійснюють права володіння, користування і розпорядження об'єктами права комунальної власності, зокрема виконують усі майнові операції, можуть передавати об'єкти права комунальної власності в постійне або тимчасове користування юридичним і фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їх відчуження, визначати в угодах і договорах умови використання і фінансування об'єктів, які приватизуються і передаються в користування і оренду, а також доцільність, порядок і умови відчуження об'єктів права комунальної власності. Доходи від відчуження об'єктів права комунальної власності зараховуються до відповідних місцевих бюджетів і використовуються на фінансування заходів, передбачених бюджетами розвитку.

Майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об'єктами права комунальної власності, не повинні послабляти економічні основи місцевого самоврядування, зменшувати об'єм і погіршувати умови надання послуг населенню.

Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб'єктів. Об'єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб'єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради, або уповноваженого їм органу, за винятком випадків.



Фінансові кошти територіальної громади, тобто сукупність коштів, які є в її розпорядженні, включають: а) кошти місцевого бюджету; б) позабюджетні кошти; в) фінансові ресурси підприємств; г) кошти, які мобілізуються на фінансовому ринку (позики і тому подібне).

Формування і використання місцевих фінансових ресурсів, які є у розпорядженні територіальної громади, здійснюється нею самостійно. Органи державної влади покликані згідно з Конституцією України (ст. 142) забезпечити гарантії фінансової самостійності місцевого самоврядування, здійснювати державну фінансову підтримку територіальних громад. Фінансові кошти місцевого самоврядування повинні відповідати наданим територіальним громадам Конституцією і законами України повноваженням по вирішенню питань місцевого значення. Питання формування і використання місцевих фінансових ресурсів вирішуються відповідними органами місцевого самоврядування, а у випадках, передбачених законом, безпосередньо територіальною громадою.

Кожна територіальна громада відповідно до закону має власний бюджет. Стаття 143 Конституції України, ст. 61 Закону закріплюють право органів місцевого самоврядування самостійно формувати, затверджувати і виконувати місцевий бюджет. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними і закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними податками, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону.

Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених законами. Держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів і належним їх обліком. Вона гарантує органам місцевого самоврядування прибуткову базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. У випадках, коли доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків і зборів перевищують мінімальний розмір місцевого бюджету, держава вилучає з місцевого бюджету до державного бюджету частину надлишку в порядку, встановленому законом «Про державний бюджет». Мінімальні розміри місцевих бюджетів визначаються на підставі нормативів бюджетної забезпеченості на одного жителя з урахуванням економічного, соціального, природного і екологічного стану відповідних територій, виходячи з рівня мінімальних соціальних потреб, встановлених законом.



§ 6. Гарантії і правові засоби захисту місцевого самоврядування

Найважливішою і необхідною умовою повного і ефективного здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування є гарантованість прав місцевого самоврядування.



Система гарантій прав місцевого самоврядування охоплює всю сукупність умов і засобів, які забезпечують їх реалізацію і правовий захист. Вона включає: загальні гарантії, до яких відносяться економічні, політичні, духовні, і спеціальні (власне юридичні) гарантії.

У політико-правовому механізмі діяльності органів місцевого самоврядування особлива роль належить правовим гарантіям захисту їх прав і законних інтересів. Конституція України закріплює різні механізми цього захисту, який забезпечують органи законодавчої, виконавчої і судової влади. Правові гарантії захисту прав і законних інтересів місцевого самоврядування поділяються на конституційні і судові.



Конституційні гарантії полягають в тому, що Конституція України покладає на органи державної влади обов'язок захищати і гарантувати місцеве самоврядування. Для цього органи законодавчої і виконавчої влади наділені певними повноваженнями з питань контролю за діяльністю інших органів. Так, Верховна Рада України може своїм парламентським контролем гарантувати права і законні інтереси місцевого самоврядування від посягання на них органів виконавчої влади.

Певні конституційні гарантії захисту місцевого самоврядування можуть забезпечити органи виконавчої влади, перш за все, глава держави, Президент України, Кабінет Міністрів України в межах їх контрольних повноважень. Так, Президент України може накласти вето на прийнятий Верховною Радою України закон, якщо він, наприклад, порушує конституційні функції і повноваження територіальних громад.

Гарантією правового захисту місцевого самоврядування є обов'язковість рішень, прийнятих шляхом прямого волевиявлення громадян, рішень органів місцевого самоврядування і посадових осіб місцевого самоврядування. Ці рішення обов'язкові для виконання всіма розташованими на відповідній території підприємствами, установами і організаціями незалежно від їх організаційно-правових форм, а також органами місцевого самоврядування і громадянами. Стаття 71 Закону встановлює, що органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим і іншими законами до повноважень органів і посадових осіб місцевого самоврядування, окрім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, і в інших випадках, передбачених законом.

Конституція України, Закон й інші законодавчі акти, гарантуючи місцеве самоврядування, встановлюють систему правових заходів, спрямованих як на захист порушених прав місцевого самоврядування, так і на попередження подібних порушень.



Особливу роль у системі гарантій, які забезпечують правовий захист місцевого самоврядування, відіграє конституційне право місцевого самоврядування на судовий захист. Відповідно до ст. 71 Закону органи і посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Отже, судові гарантії − це право звернення органів місцевого самоврядування до суду за захистом своїх прав і законних інтересів. Органи самоврядування можуть звертатися як в суди загальної юрисдикції, які розглядають цивільні, адміністративні та інші справи, так і в господарські суди. Судові гарантії, які надаються судами загальної юрисдикції, служать способом індивідуального захисту прав і законних інтересів місцевого самоврядування. Закон передбачає судову форму захисту прав територіальної громади у разі відмови у державній реєстрації її Статуту. В деяких випадках, прямо передбачених законом, органи місцевого самоврядування можуть звертатися до суду за захистом порушених прав громадян - мешканців територіальної громади.


База даних захищена авторським правом ©shag.com.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка