Конституційне закріплення повноважень вищих органів державної влади



Скачати 310.48 Kb.
Дата конвертації26.04.2016
Розмір310.48 Kb.

Конституційне закріплення повноважень

вищих органів державної влади

Л. Галаган

К. Поппер у своїй відомій праці «Відкрите суспільство і його вороги» зазначав, що «всі політичні проблеми, в кінці кінців, мають інституціональний характер, тому в політиці важливі не стільки особисті думки, скільки юридичне оформлення політичних проблем, і прогрес на шляху до рівності можна забезпечити лише за допомогою інституціонального контролю над владою» [11,c.189]. Одним із способів такого контролю над владою є конституційне закріплення основоположних принципів її здійснення та функціонування. Адже верховенство правових законів і серед них – Конституції, як Основного закону в державі, є одним з головних принципів побудови та функціонування системи державних інститутів, що забезпечують ефективну та раціональну саморегуляцію в суспільстві. Тільки ретельна конституційна регламентація процесу функціонування державної влади (її основних інститутів та органів) дає змогу зберегти цілісність держави і водночас забезпечити її стабільний і поступовий демократичний розвиток.

Одним з основних, системоутворюючих для інститутів держави, є, перш за все, принцип поділу державної влади, який «з точки зору його конституційного застосування виявляється у побудові структури державної влади, її організації, системі органів, які здійснюють державну владу, їхніх компетенції, функціях, формах та методах діяльності» [19, с. 234].

Практика світового конституціоналізму доводить, що втілення в життя принципу поділу влади, як правило, залежить від впливу багатьох чинників: історичних особливостей розвитку держави, економічного, соціального та культурного розвитку суспільства, етнічних, міжнародних та інших. В. Ладиченко, зокрема, виділяє такі з них: історичні особливості становлення та еволюції держави, рівень соціально-економічного розвитку, природно-географічні умови існування, етнонаціональний склад населення тощо [7, с.12]. Поряд з цим стають дедалі більше помітними зростання соціальної ролі держави, а також вплив політичних партій на формування й функціонування державної влади, що відбивається на виборі організаційно-правових засад функціонування держави.

Ці чинники справляють відповідний вплив на розуміння ідеї балансу законодавчої, виконавчої і судової гілок влади, системи їх стримувань і противаг, що відбивається так чи інакше в сучасних конституціях. У цілому, на думку К.Бабенка, всі сучасні конституції можна розподілити на дві основні групи: а) ті, у яких принцип поділу влади зафіксовано безпосередньо; б) ті, у яких принцип поділу влади передбачається (на кшталт того, як це представлено в Конституції США). Як приклади конституцій першої групи можна навести конституції таких держав, у яких зафіксовано лише поділ влади (Конституція Вірменії, Болгарії, Грузії), та ті, у яких норма щодо поділу державної влади доповнюється вказівкою на необхідність взаємодії владних гілок (наприклад, Конституція Республіки Білорусь, Конституція Казахстану, Конституція Молдови). Так, скажімо, у ст. 7 Конституції Азербайджану сказано: «Державна влада в Азербайджанській Республіці організується за принципом поділу влади: законодавчу владу реалізує Міллі Меджліс, виконавча влада належить Президенту Республіки, судову владу здійснюють суди Республіки... Законодавча, виконавча і судова влада взаємодіють і є незалежними в межах своїх повноважень».

Що ж до другої групи конституцій, то крім Конституції США до неї можна віднести Конституцію Австрії, у якій також окремо названо всі три класичні гілки влади та визначено сферу їх компетенції, але саме формулювання «поділ влади» не зустрічається. Сюди ж відносяться Конституції Андорри, Бельгії, Данії, Ірландії та ін., у яких ідеться про окремі вищі органи законодавчої, виконавчої та судової влади.

Стосовно ж України, то безумовна цінність цього принципу як конституційного проявилась саме під час розробки різноманітних проектів Конституції України. Адже у всіх без винятку проектах (незалежно від того, яка форма організації державної влади в них пропонувалась) принцип поділу влади було винесено у якості окремої статті. Нормативно принцип поділу влади вперше був закріплений у Законі України від 14 лютого 1992 р. «Про внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) України» [12, с. 3]. Крім того, цим актом було внесено ряд змін щодо функціонального розподілу влади, введено окремі елементи механізму стримувань та противаг.М.Теплюк при цьому наголошує на деякій особливості, яка полягає в «поєднанні двох різних підходів, що йдуть від Монтеск‘є та Руссо: поділу влади в організаційно-правовому аспекті та єдності влади з позицій ідеї суверенітету народу» [18, с. 24].

Згідно зі ст. 5 Конституції України 1996 р. носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ, який здійснює владу безпосередньо й через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Виключно народові належить право визначати і змінювати конституційний лад в Україні; це право не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами. Разом з тим у цій статті встановлено, що ніхто не може узурпувати державну владу. По суті, тут має місце соціологічний підхід, аналогічний тому, який застосовували ще розробники Конституції США. З іншого боку, Конституцією України встановлюється система органів держави з більш-менш чітким розмежуванням повноважень між ними, виходячи з вимоги здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (ст. 6), а також обмеження здійснення повноважень органами, які належать до вказаних гілок влади, межами, встановленими Конституцією й відповідно до законів України.

Однак поряд з конституційною фіксацією положення про поділ державної влади, у багатьох сучасних конституціях та конституційних законах ми можемо знайти й додаткові норми, які визначають незалежність окремих гілок державної влади. Якприкладможна навести широко розповсюджене в конституційному законодавстві переважної більшості сучасних держав положення про незалежність судової влади. Як відомо, воно ввійшло і в Конституцію України, де в ст. 126 вказується: «Незалежність і недоторканність суддів гарантується Конституцією і законами України. Вплив на суддів у будь-який спосіб забороняється» [5, с. 58]. Також його можна зустріти в Конституціях інших держав. Наприклад, у ст. 115 Конституції Хорватії, ст. 110 Конституції Білорусі, ст. 109 Конституції Литви, ст. 206 Конституції Португалії тощо.

Однак, говорячи про конституційні гарантії принципу поділу влади, все ж не можна обмежуватись виключно фактом наявності чи відсутності в Конституції положення про існування незалежних і самостійних гілок державної влади. У зв’язку з цим, як зазначає У. Чиналієв, до конституційних гарантій поділу влади слід віднести також ті положення, які забезпечують: а) гарантії несумісності функцій окремих гілок влади; б) гарантії правомірного впливу одних гілок влади на інші [21, с. 14]. У переліку О. Скакун можна виділити чотири типи цих конституційних гарантій: а) гарантії розподілу компетенції; б) гарантії самостійності при здійсненні повноважень та гарантії невтручання; в) гарантії щодо можливості протиставлення своєї точки зору рішенням іншої гілки влади; г) гарантії контролю над діяльністю інших органів, які поєднуються з існуванням спеціального правового механізму недопущення зміни державного ладу неконституційним шляхом [16, с.104].

Щодо першого з виділених аспектів, який стосується гарантій несумісності функцій окремих гілок державної влади, то в цьому плані можна навести положення ст. 127 Конституції України, де вказано, що професійні судді не можуть належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої. А в деяких державах не допускається навіть і цього. Так, за ст. 89 Конституції Греції судовим чиновникам забороняється надавати будь-які оплачувані послуги та займатись будь-якою професійною діяльністю. І лише у виключних випадках допускається обрання судових чиновників членами Академії, професорами чи доцентами вищих навчальних закладів [2, с. 680].

Стосовно народних депутатів принцип несумісності встановлюється в ст. 3 Закону України «Про статус народного депутата України»: «Народний депутат не має права: 1) бути членом Кабінету Міністрів України, керівником центрального органу виконавчої влади; 2) мати інший представницький мандат чи одночасно бути на державній службі; 3) обіймати посаду міського, сільського, селищного голови; 4) займатися будь-якою, крім депутатської, оплачуваною роботою, за винятком викладацької, наукової та творчої діяльності, а також медичної практики у вільний від виконання обов’язків народного депутата час; 5) залучатись як експерт органами досудового слідства, прокуратури, суду, а також займатися адвокатською діяльністю; 6) входити до складу керівництва, правління чи ради підприємства, установи, організації, що має на меті одержання прибутку» [13, с. 12]. Тобто, як бачимо, неможливість представників однієї влади безпосередньо брати участь в здійсненні іншої закріплена навіть на кадровому рівні, коли особи задіяні в діяльності органів будь-якої з гілок державної влади не можуть за своїм службовим становищем входити до структури іншої гілки влади.

Іншою важливою конституційною гарантією функціональної несумісності діяльності окремих гілок державної влади є застосування інституту виключної компетенції. Тобто на конституційному рівні встановлюється ряд повноважень, характерних для діяльності кожної конкретної гілки влади, які в жодному разі не можуть бути перейнятими іншими владами. При цьому йдеться не просто про традиційні конституційні положення,у яких перераховуються повноваження вищих органів державної влади, але про ті предмети відання (предмети державного регулювання), про ті відносини, які регулюються виключно тією чи іншою державною владою. Якприклад подібної конституційної норми можна навести ст. 92 Конституції України, де вказується, що виключно законами України встановлюються: 1) Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи; 2) порядок направлення підрозділів Збройних сил України до інших держав; порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України; 3) одиниці ваги, міри і часу; порядок встановленнядержавних стандартів; 4) порядок використання і захисту державних символів; 5) державні нагороди; 6) військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання; 7) державні свята; 8) порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального. Хоча, звісно, подібні статті містяться і в конституціях інших держав. Тобто навіть якщо інші гілки державної влади, шляхом їх власних нормотворчих можливостей (насамперед виконавча влада), намагатимуться втручатись у діяльність законодавчої влади, то щодо об’єктів, перерахованих у ст. 92, це втручання буде антиконституційним, оскільки на заваді цьому ставатиме інститут виключної компетенції.

Що ж до гарантій правомірного впливу одних гілок влади на інші, то під цим мається на увазі перш за все вже згадувана система «стримувань і противаг». Інакше кажучи, це ті правомірні можливості, які гарантовано конституцією та основними законами, і які дозволяють одним гілкам влади впливати не тільки на порядок діяльності інших, але й на їх персональний склад. Як один з найбільш ілюстративних прикладів, які належать до цієї групи конституційної фіксації принципу поділу влади, є інститут імпічменту, який є нічим іншим як передбаченою конституцією можливістю усунення з посади глави виконавчої влади, яке ініціюється вищим органом законодавчої влади. Так, згідно зі ст. 111 Конституції України Президент України може бути усунений з посади Верховною Радою в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину. Сама ж процедура імпічменту в різних країнах може мати найрізноманітніші процедурні форми: відсторонення президента з посади Високою палатою правосуддя (ст. 67 Конституції Франції), на підставі народного голосування, яке має бути проведеним, якщо на цьому наполягатимуть Федеральні збори (ст. 60 Конституції Австрії) тощо.

З іншого боку, Президент виконує значний комплекс функцій, пов’язаних з формуванням та функціонуванням також інших органів державної влади. Так відповідно до Конституції України 1996 р. Президент призначає позачергові вибори до Верховної Ради України; припиняє повноваження парламенту; володіє правом законодавчої ініціативи; підписує закони, прийняті Верховною Радою; має право вето стосовно прийнятих парламентом законів з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради; призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України та ін. При цьому ці та інші повноваження не можуть використовуватись з метою тиску на парламент й мають реалізовуватись в рамках принципу поділу функцій влади.

Враховуючи, що Президент України обирається безпосередньо виборчим корпусом, він володіє всіма реальними можливостями бути вагомим конкурентом Парламенту в усіх сферах прийняття державно значущих рішень. Тому науковці у своїй більшості переконані у тому, що Конституція 1996 р. створила правове поле для формування в Україні саме президентсько-парламентської республіки. На думку А. Кудряченка, з прийняттям Конституції «в Україні були сформовані основи для президентсько-парламентської республіки європейського типу. За більшістю визначень її можна віднести до напівпрезидентської системи правління» [3, с. 8]. При цьому поєднання рис президентської та парламентської республіки було результатом політичної угоди (тобто компромісу), а сама угода була, значною мірою, ситуативною, а не фундаментальною. Прийняття Конституції 1996 р. стало актом не стільки суспільної згоди, скільки – конституційного штурму, на який покладалась проблема врегулювання конституційної кризи в українському суспільстві.

Так чи інакше, більшість дослідників погоджується, що Президент все ж залишився основним суб’єктом владних відносин. Його нерідко узагальнено визначають як найвищу посадову особу держави, чим акцентується увага на його формальній першості серед державних інститутів. Термін «президент» уперекладі з латинської мови означає «той, хто сидить спереду», «головуючий». Проте у суспільній свідомості найчастіше ця посада асоціюється з поняттям «лідер». Така першість є історично зумовленою, адже ґенеза інституту глави держави пов’язана з феодальною державністю, за умов якої монарх був не тільки верховним носієм влади, а і її джерелом. Унаші дні першість президента як найвищої посадової особи пояснюється не обсягом і змістом його повноважень, а саме статусом як глави держави. Проте, на думку В. Шаповала, відповідне визначення «може спричинити некоректність у характеристиці компетенційних зв’язків, що існують між вищими органами держави, призвести до констатації «зверхності» президента щодо інших ланок державного механізму, яку по суті вбачають прибічники «президентського арбітражу», та подібних ідей. Тому доречно визначати президента і як один з вищих органів (одноосібний) держави» [22, с. 62].

Ще на початку 90-х років більшість науковців, політиків дійшли висновку, що інститут президентства історично виправдав себе в багатьох країнах світу. 19 червня 1991 р. Верховною Радою була ухвалена концепція нової Конституції, де в розділі І «Засади конституційного ладу» було зафіксовано, що формою державного правління в новій Конституції має бути закріплена президентська республіка [6, с. 64]. Днем же офіційного заснування посади Президента України є 5 липня 1991 р. Саме в цей день Верховна Рада ухвалила низку законів, що визначали на декілька років уперед статус Президента: «Про заснування посади Президента України та внесення змін і доповнень до Конституції», «Про Президента України», «Про вибори Президента України». Як слушно зауважує В. Журавський: «Саме ця обставина призвела до суттєвої зміни повноважень Верховної Ради України, її Президії, а згодом і до необхідності закріплення принципу поділу влади на рівні Конституції України» [1,с. 72].

Колишня Конституція УРСР 1978 р. зафіксувала, що Президент є главою держави і главою виконавчої влади [4]. Разом з тим вона зберігала і посаду Прем’єр-міністра, статус якого визначено не було, але з контексту подій 1991–1995 рр. випливало, що прем’єр-міністр також, певною мірою, керував діяльністю уряду.

Характерною рисою інституту президенту за Конституційним Договором між Верховною Радою України та Президентом України 1995 р. була ідентичність юридичного і фактичного статусу глави держави: Президент де-юре і де-факто був главою держави і водночас главою державної виконавчої влади. Тобто фактично біцефальну структуру виконавчої влади в державі було збережено і лише нова Конституція України 1996 р. змінила його правовий статус, залишивши за Президентом лише пост глави держави (ст. 102). Автори Конституції України вирішили, що Президент юридично не повинен мати прямого відношення до виконавчої влади, тобто формально його було виведено за межі виконавчої влади взагалі та уряду зокрема. Однак, не будучи формально главою виконавчої влади, він як глава держави був наділений значними владними повноваженнями у сфері організації діяльності виконавчої влади. Таким чином, в Україні була закладена така конституційна модель організації виконавчої влади, за якої Президент був не просто функціонально поєднаний з виконавчою владою, а інтегрований до неї, причому з чітко вираженою адміністративною підпорядкованістю йому органів виконавчої влади.

Так Конституцією України було вичерпно встановлено повноваження Президента України. Відповідно до ст. 102 Конституції Президент є главою держави, а стосовно конкретних конституційних повноважень він є, по суті, і главою виконавчої влади, оскільки вона (у тому числі і уряд) – у повному його підпорядкуванні. Конституційні положення, викладені в п. 9-18 ст. 106 Конституції, являють собою певний перелік цих повноважень і водночас містять застереження, що Президент України «здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України». Так Президент України призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України; припиняє повноваження Прем’єр-міністра України та приймає рішення про його відставку; призначає за поданням Прем’єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах; призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади; призначає половину складу Ради Національного банку України; призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначає на посади та звільняє з посад за згодою Верховної Ради України голову Антимонопольного комітету України, голову Фонду державного майна України, голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України; утворює, реорганізовує та ліквідовує за поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; скасовує акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим; є Верховним Головнокомандувачем Збройних сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави; очолює Раду національної безпеки і оборони України.

Як видно, Президент має абсолютні повноваження щодо органів державної виконавчої влади. Особливо це стосується призначення і звільнення ключових посадових осіб державної влади, що є, безперечно, якщо не тоталітарним, то авторитарним положенням. В. Журавськийнаголошує, що «такий спосіб формування виконавчої гілки влади перетворює її на адміністративно-бюрократичну структуру, яка тримається на страху посадовців бути звільненими у будь-який час, з будь-яких мотивів і без них» [1, с.75], що не може не позначатися на особливостях політичного режиму загалом.

Таким чином, формально Президент України не є главою виконавчої влади, як це було до прийняття Конституції України 1996р. Тобто Президент віднесений до виконавчої влади лише функціонально – через певний обсяг своїх повноважень. Але він не віднесений до неї структурно, як окрема структурна ланка в системі органів виконавчої влади. Основний закон узагалі не містить терміну «глава виконавчої влади», що відповідає світовій конституційній практиці, і лише сказано, що «Прем’єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України» [5, с.42]. Навіть у президентських республіках поширеним є визначення президента як глави уряду, але не виконавчої влади. Хоча при цьому президент, який обирається безпосередньо народом, не лише представляє державу, але й має безпосереднє відношення до виконавчої влади. На думку А. Черкасова, «роль глави держави як глави виконавчої влади може безпосередньо і не фіксуватися в основному законі: логіка концепції поділу влад, що одержала поширення у більшості країн сучасного світу диктує включення глави держави (якщо не де-юре, принаймні де-факто) в систему виконавчої влади» [20, с. 190].

Як підтвердження поєднання Президента України зі сферою виконавчої влади треба також сприймати положення ч.1 ст. 115 Конституції України, за яким Кабінет Міністрів України складає повноваження перед новообраним Президентом України. Тим самим Кабінет Міністрів України фактично утворюється на строк, який не може перевищувати строк повноважень Президента України, що залишився до складання присяги новообраним главою держави. Реально ж строк повноважень Кабінету Міністрів України залежить від відповідного волевиявлення щодо його існування з боку як Президента України, так і Верховної Ради України.Але чи не найважливішим, на думку В. Шаповала, є те, що «за змістом конституційних положень при визначенні Прем’єр-міністра України (фактично при визначенні відповідного номінанта), який має отримати згоду Верховної Ради України на призначення, Президент України може діяти нібито виключно на власний розсуд. Якщо виходити з можливості призначення Президентом України номінанта (по суті кандидата) у Прем’єр-міністри України виключно без урахування позиції парламентської більшості, треба визнавати за ним своєрідне право ініціювати конституційну кризу» [22, с. 70], зокрема, ситуацію відсутності легітимного уряду.

Крім того, за змістом положень ч.2 ст. 113 Конституції України об’єктивно члени Кабінету Міністрів України несуть індивідуальну політичну відповідальність перед Президентом України, який на власний розсуд може звільнити їх із посади. Звільнивши всіх членів Кабінету Міністрів України, Президент України у такий спосіб відставляє його в цілому. Проте він може відставити увесь склад Кабінету Міністрів України, прийнявши рішення про відставку Прем’єр-міністра України.Сутність політичної відповідальності полягає в тому, що, у даному випадку, Президенту України для прийняття рішення про відставку (звільнення з посади) не потрібні юридичні підстави, що випливають з діянь того, чиї повноваження припиняються. Приймаючи таке рішення, Президент України може керуватися суто міркуваннями доцільності.

У такій президентській державі, як США, президент є главою держави і виконавчої влади і тому немає потреби в такій структурі, як колегіальний уряд, оскільки президент одноосібно відповідальний за діяльність виконавчої влади, а міністри підпорядковані безпосередньо йому. В Україні ж Основний закон передбачає при Президенті (який, по суті, є главою виконавчої влади) і Кабінет Міністрів на чолі з Прем’єр-міністром та його численними заступниками. У підсумку, Президент стає політично і юридично безвідповідальним за діяльність виконавчої гілки влади, тоді як відповідальність за стан справ у державі покладається на уряд і його главу. Це закладає потенційну можливість для протистояння між Президентом та урядом, оскільки у відставку кожного разу відправляють не Президента, а уряд, який виконує функції «хлопчика для побиття». Так конституційно-правова ситуація об’єктивно провокує змагання за владу між Президентом і парламентом, що негативно позначається на взаємодії між гілками влади загалом.

Таким чином, лише Президент впливає на склад і роботу Кабінету Міністрів, видаючи обов’язкові для виконання урядовцями акти чи звільняючи членів уряду (у тому числі Прем’єр-міністра) без згоди формальної парламентської більшості, яка підтримала кандидатуру глави уряду. За такого владного механізму реально склад уряду виявився слабо пов’язаний із розкладом партійно-політичних сил у парламенті, що викликало неабиякий негативний ефект, оскільки парламентарі втратили стимул до згуртування у стабільні фракції та збереження сталої дієздатної більшості, оскільки були позбавлені призу у вигляді міністерських посад. Відповідно, це дає можливість парламентським партіям, які не беруть участі у формуванні уряду, усунутися і від відповідальності за його діяльність.

Таким чином, виконання важливих завдань, передбачених Конституцією, значно ускладнюється через відсутність чіткого поділу повноважень і відповідальності між різними ланками та рівнями в системі виконавчої влади. Так проблема місця й ролі Президента України в системі виконавчої влади тісно пов’язана з аналогічною проблемою стосовно Кабінету Міністрів України.

Уряд – це колегіальний орган загальної компетенції, що здійснює керівництво виконавчою та розпорядчою діяльністю в країні. До його складу входять керівники найбільш значних органів центральної адміністрації. Конституція певним чином окреслює його компетенцію, що надає змоги уряду здійснювати повсякденне керування країною в межах питань, які не належать до функцій інших гілок влади. Для змішаних президентсько-парламентських республік характерне намагання чітко визначити функції уряду, з метою обмеження можливості виникнення дублювання та вакууму в управлінському полі, оскільки, як уже зазначалося, у таких республіках наявним є «дуалізм» виконавчої влади. Так чи інакше, повноваження уряду стосуються сфери виконавчої влади, хоча значною мірою він може брати участь і в законотворчому процесі. При цьому урядова діяльність не має публічного характеру на відміну від парламентської. Функціонування виконавчої влади більш закрите, її безпосередня залежність від суспільства дуже відносна. Вона контролюється лише через представницькі органи такими інститутами, як вотум довіри, парламентське розслідування, депутатський запит тощо.

Конституція України уникає терміну «уряд», хоча за звичаєм та аналогією з політичним устроєм багатьох країн науковці, політики, політичні оглядачі називають Кабінет Міністрів України урядом, бо саме цей орган покликаний очолювати виконавчу владу, поточне адміністративне управління, що є прерогативою саме урядів в більшості країн.

Конституція України визначила Кабінет Міністрів вищим органом в системі органів виконавчої влади (ч. І ст. 113), що насамперед відображає наявність системи формалізованих органів виконавчої влади, найвищою ланкою якої є саме Кабінет Міністрів України. Він відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України (ст. 113–114) у межах статей 85 та 87 Конституції. Різниця між твердженнями «відповідальний перед Президентом» та «підконтрольний і підзвітний Верховній Раді» полягає в тому, що Верховна Рада має право контролювати уряд, вимагати звіти від нього лише в питаннях, які вказані в статтях 85 та 87, а перед Президентом уряд відповідальний у всіх аспектах і напрямах своєї діяльності. Тобто і тих, за які Кабінет Міністрів підконтрольний парламенту.

Як вищий орган виконавчої влади Кабінет Міністрів очолює єдину систему виконавчої влади в Україні; забезпечує здійснення функцій і повноважень виконавчої влади на території України; спрямовує діяльність міністерств та інших органів виконавчої влади; самостійно вирішує питання, які віднесені до його відома Конституцією України, законами Верховної Ради та указами Президента України. У межах власної компетенції Кабінет Міністрів організовує виконання нормативних актів, міжнародних договорів, конвенцій та угод, здійснює контроль за їх виконанням органами виконавчої влади і приймає відповідні заходи щодо усунення їх порушень.

Однак нормативне визначення Основним законом Кабінету Міністрів є значно ширшим у порівнянні з обсягом і значенням тих повноважень і можливостей, які прямо або опосередковано закріплюються за ним розділами VI та V Конституції України 1996 р. Тобтоконституційне визначення Кабінету Міністрів України не збігається з його фактичним статусом. Його реальне місце всистемі органів виконавчої влади є значно нижчим, ніж зафіксоване в Конституції, а роль – незрівнянно слабшою. Фактично український уряд за Конституцією 1996 р. не володіє статусом вищого органу всистемі виконавчої влади, оскільки доволі вагомі важелі впливу на виконавчу владу прямо чи опосередковано Конституцією закріплені за главою держави. А саме установчі, у тому числі й кадрові, повноваження Президента України щодо Кабінету Міністрів України та всієї системи органів виконавчої влади, які він реалізує на власний розсуд. Даної точки зору дотримується В.Шаповал, який наголошує на тому, що саме «з огляду на відповідну роль Президента України, Кабінет Міністрів України все ж некоректно іменувати найвищим (вищим) органом виконавчої влади. Припустиме його визначення як центрального колегіального органу виконавчої влади» [22, с. 74].

Право Президента скасовувати акти Кабінету Міністрів України, акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим, рішення голів місцевих державних адміністрацій, фактично позбавляють уряд статусу вищого органу в системі виконавчої влади України. У такий спосіб Президент виступає на практиці як вищий за субординацією стосовно уряду орган влади, «за яким резервуються повноваження щодо участі («негативної», анулюючої) у процесі прийняття рішень Кабінету Міністрів України» [9, с. 27].

Таким чином, формальне виведення Президента України за межі виконавчої влади ще не доводить того факту, що глава держави втрачає реальні важелі впливу на політичну систему. Конституція України надає великі можливості Президенту як представникові «інтересів всього народу» залишатися домінуючим елементом політичної системи України, адже, як вважає американський дослідник Дж. Макгрегор, «сила президента залежить саме від політичних та кадрових повноважень» [8, с. 47].

Чітке визначення прем’єрського статусу та затвердження на цю посаду парламентською більшістю безперечно підвищують роль Прем’єр-міністра у владному механізмі України. З Прем’єр-міністром потрібно рахуватися ще й тому, що очолюваний ним Кабінет Міністрів, поряд з Верховною Радою, Президентом, народними депутатами, Національним банком, має право законодавчої ініціативи. Отже, для конструктивної роботи виконавчої влади з Президентом та його співпраці із законодавчою владою, потрібно, щоб законопроекти, які надходять до парламенту з Кабінету Міністрів, збігалися з президентським уявленням про економічну стратегію. Поряд з цим, Прем’єр-міністр має бути максимально лояльним до Президента, навіть якщо має з ним діаметрально протилежні погляди і підтримується парламентом, оскільки, так чи інакше, він безсилий перед прагненням Президента відправити його у відставку, саме Президент наділений абсолютною самостійністю щодо змін у виконавчій гілці влади.

Тому свідченням ролі Кабінету Міністрів України є його зв’язки з Верховною Радою України, які виникають на стадії його формування та в процесі діяльності. Сучасна назва – Верховна Рада – започаткована в радянських конституціях 1936–1937 рр., але, на думку деяких дослідників, саме існування рад – представницьких структур влади – є певною політичною традицією в Україні, що періодично відновлюється: віча в давньоруських містах і князівствах, козацькі ради, сходи по селах та повітах, Центральна Рада, нині – Верховна Рада» [10, с. 94].

Верховна Рада є єдиним законодавчим органом, який отримує свої повноваження безпосередньо від народу й виражає його суверенну волю, а тому має право визначати компетенцію Президента України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України як й інших вищих органів державної влади. Крім того, у національній політико-правовій практиці законодавче регулювання парламентом України засад внутрішньої й зовнішньої політики корелюється з повноваженнями Президента України на здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави (п. 3 ст. 106) та повноваженнями Кабінету Міністрів на здійснення внутрішньої й зовнішньої політики держави (п. 1 ст. 116). При цьому принцип єдності в діяльності вищих органів державної влади знаходить вираження у тому, що кожна гілка влади має здійснювати свої повноваження властивими їй методами у визначених законом межах.

Так саму природу парламенту як органу законодавчої влади та його основне функціональне призначення виражає саме законодавча функція, яка полягає в розгляді законопроектів й у прийнятті законів. Виключно законами парламент України визначає (встановлює, регламентує, врегульовує) основні напрями внутрішньої й зовнішньої політики держави.

Особливе положення Верховної Ради в системі поділу функцій влади простежується й у змісті установчої функції парламенту, яка передбачає наявність значних номінаційних повноважень, пов’язаних із призначенням, обранням, наданням згоди на призначення або звільнення посадових осіб, а також з формуванням інших органів державної влади. Так до відповідних установчих повноважень Верховної Ради належать: надання згоди на призначення Президентом Прем’єр-міністра України, призначення виборів Президента України, призначення чи обрання на посади, звільнення з посад осіб у випадках, передбачених Конституцією України, призначення на посаду та звільнення з посади уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, голови та інших членів Рахункової палати, голови Національного банку за поданням Президента, призначення половини складу Ради Національного банку та Національної ради з питань телебачення й радіомовлення, призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України, призначення третини складу Конституційного Суду України, а також повноваження з формування суддівського корпусу, призначення виборів до органів місцевого самоврядування.

Поряд з установчою функцією парламенту його місце в системі стримувань і противаг визначаєтьсятакож його контрольними функціями щодо інших гілок влади. Незалежно від зумовлених формою правління особливостей парламентського контролю, контрольна функція представницького органу здійснюється, звичайно, в таких формах як дебати щодо політики уряду, інтерпеляції, парламентські розслідування і слухання, контроль за виконанням бюджету, за додержанням прав і свобод людини тощо. І хоча контрольна функція представницького органу не зводиться тільки до контролю за органами виконавчої влади, саме це є головним у відповідній парламентській функції. Спроби виконавчої влади діяти незалежно й непідконтрольно законодавчій владі звичайно спричиняють можливість встановлення авторитарного або тоталітарного правління.

Так Верховна Рада України розглядає і приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (п. 11 ч. 1 ст. 85 Конституції України). Основний закон не містить застережень щодо строків подання Кабінетом Міністрів України програми на розгляд Верховної Ради України, а також щодо наслідків її неподання, нерозгляду чи несхвалення. Цим він відрізняється від інших конституцій, де передбачено розгляд у парламенті програми новоутвореного уряду.

Про контроль безпосередньо Верховної Ради України за діяльністю Кабінету Міністрів України за змістом ст. 85 Конституції України реально можна говорити стосовно повноваження парламенту здійснювати контроль за використанням позик, одержаних за участі уряду від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій і не передбачених Державним бюджетом України (п. 14 ч. 1 ст. 85). Підконтрольність по суті передбачена і ч.2 ст. 96, за якою Кабінет Міністрів України разом із проектом закону про Державний бюджет України на наступний рік подає до Верховної Ради України доповідь про хід виконання Державного бюджету України поточного року.

Контролю з боку Верховної Ради України підлягає не лише Кабінет Міністрів України. Такий контроль здійснюється також щодо глави держави, інших органів державної влади. Так, Верховна Рада заслуховує щорічні та позачергові послання Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України. До компетенції Верховної Ради віднесені повноваження на надання згоди на призначення на посади ряду посадових осіб і органів (ст. 85, 86 Конституції).

І хоч реалізація тієї чи іншої форми правління в державі залежить головним чином від розстановки векторів впливу між законодавчою та виконавчою владами, реальне ж здійснення принципу поділу функцій влади неможливе без існування незалежної й рівнозначної іншим гілкам судової влади, спроможної до неупередженого судочинства. Лише за умови конструктивної співпраці усі гілки влади разом (у тому числі й судова) несуть спільну відповідальність за керування країною. Навіть сама система стримувань і противаг у відносинах органів, що представляють різні гілки державної влади передбачає, що вони можуть й мають в межах закону здійснювати взаємний контроль. Судові органи, не підмінюючи законодавчі й виконавчі органи державної влади, виступають ефективним елементом у механізмі стримувань і противаг, вирішуючи конфлікти між владними структурами та здійснюючи нагляд за їх діяльністю. При цьому існує вимога щодо «повної деполітизованості судової влади, на відміну від законодавчої й виконавчої влади, які є активними політичними силами й перебувають під впливом інших політичних утворень» [15, с. 6], інакше вона не зможе належним чином виконати своє головне призначення – утверджувати верховенство права й підмінюватиме його політичною доцільністю. Але, за справедливими зауваженнями правознавців, «судова влада не може бути і абсолютно незалежною, оскільки вона взаємопов’язана з іншими органами державної влади і неминуче зазнає на собі їх впливу» [14, с. 26]. Тому належну роль у системі стримувань і противаг судова влада може виконувати лише за умови поваги до правосуддя інших гілок влади.

Незалежність судової влади жодною мірою не означає її цілковиту автономність, адже вона, перш за все, є державною владою, і тому у будь-якому разі вона повинна входити в систему державної влади, що передбачає й її взаємодію з іншими гілками влади. Крім того, судова влада діє не на власний розсуд (чи виходячи з власних суб’єктивних міркувань та уявлень про правосуддя, справедливість, об’єктивність та неупередженість), а виключно відповідно до закону, що, знову ж таки, ставить її у певні відносини як з виконавчою, так і з законодавчою владою.

Окреслене в Конституції України правове поле діяльності судової влади дає змогу з максимальною точністю визначити її роль у системі стримувань і противаг державної влади в Україні. Так,у ст. 124 Конституції України 1996 р. зазначається, що «правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються». Судочинство ж здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції.

Будучи судом та одночасно одним з вищих органів державної влади, Конституційний Суд України діє поряд із главою держави, парламентом та Кабінетом Міністрів України і за певними ознаками стоїть вище цих органів, контрольні функції яких є похідними від їх основних функцій. Конституційний Суд може визнати неконституційними акти Президента, парламенту, Кабінету Міністрів. За зверненням Верховної Ради України Конституційний Суд дає також висновок щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з посади в порядку імпічменту (ст. 151). При цьому, відповідно до вимог організації механізму стримувань і противаг, діяльність будь-якого органу державної влади, як і Конституційного Суду України, має здійснюватись у чітко визначених межах, зокрема, у рамках принципу поділу функцій влади. Тому виступаючи свого роду арбітром у спорах між гілками влади, сам же Конституційний Суд не має права втручання в повноваження Верховної Ради України, виконавчих і судових органів.

При цьому важливим нормативно-правовим механізмом реалізації принципу поділу державної влади, поряд із недоторканністю членів парламенту та Президента, є незалежність суддів. Як невід’ємна складова їхнього статусу, конституційний принцип організації та функціонування судів і професійної діяльності суддів, незалежність суддів полягає передусім у їхній самостійності, непов’язаності при здійсненні правосуддя будь-якими обставинами та іншою, крім закону, волею. Але вона не є особистим привілеєм, а має публічно-правове призначення – забезпечити здійснення правосуддя неупередженим, безстороннім і справедливим судом.

Деякі дослідники виділяють організаційну (інституціональну) та функціональну незалежність суддів. Перша полягає в тому, що судді не повинні підкорятися ні законодавчій, ні виконавчій владі і мають бути неупередженими, керуватися принципом верховенства права; друга – у підкоренні суддів при здійсненні правосуддя тільки Конституції і законам України. Однією з функціональних гарантій незалежності суддів є передбачена законом процедура здійснення правосуддя, безстроковість обрання їх на посаду та недоторканність.

У ст. 150 Конституції України в якості виключної прерогативи Конституційного Суду визначається тлумачення Основного закону України за відповідними зверненнями, а також поточного законодавства. Рішення ж щодо відповідності Конституції України (інтерпретаційні акти) є «обов’язковими до виконання всіма владарюючими суб’єктами». Призначенням цього конституційного механізму є, перш за все, попередження можливості порушення принципу поділу влади шляхом здійснення недемократичної політико-правової практики вищими органами державної влади через розширювальне тлумачення ними конституційних норм. Тому «Конституційний Суд України виступає безпосереднім гарантом утвердження демократії й визначальним чинником приведення в дію правового механізму стримувань і противаг у здійсненні державної влади в Україні» [17, с. 270].

Отже, конституційне закріплення поділу влади в Україні передбачає виокремлення головних функцій державної влади – законодавчої, виконавчої й судової, які реалізуються, по суті, спеціалізованими органами. Жоден із цих органів не може зосередити і здійснювати всю державну владу, що забезпечує демократичний і правовий характер держави в цілому. Специфіка ж реалізації конституційних положень щодо поділу влади в державотворчій практиці України обумовлюється тим, що після тривалого періоду її заперечення (у радянський період політико-правової історії) у перші роки незалежності в практиці державного будівництва було взято орієнтацію на запровадження моделі «жорсткого» поділу влади. Тобто у якості запоруки успішності переходу до демократичної політичної системи, так само як і процесів політико-правового реформування, було визначено положення про необхідність обмеження випадків дублювання тих функцій державної влади, які могли виконуватись одразу декількома гілками влади. Все це мало своїм наслідком невиправдане зниження рівня уваги до проблеми взаємодії розподілених влад, яке в подальшому вилилось в активне протистояння законодавчої і виконавчої влади.

Таким чином, формування української системи державної влади в умовах незалежності можна охарактеризувати як поступовий перехід від радянської квазіреспубліки через елементи парламентської республіки (з моменту отримання незалежності до грудня 1991 р.), парламентарно-президентської форми правління (після запровадження в липні 1991 р. поста Президента України та визначення його статусу як «глави держави й глави виконавчої влади» до встановлення його статусу в проекті Конституції 1993 р. лише як глави держави, при цьому Кабінет Міністрів підпорядковувався Президенту і був відповідальний перед парламентом) до напівпрезидентської (президентсько-парламентської) республіки з надзвичайно широкими президентськими повноваженнями (Конституція 1996 р.). Орієнтацію ж, власне, на запровадження поста Президента можна охарактеризувати рядом факторів: 1) дезорганізація влади після розпаду СРСР, що вимагало посилення владної вертикалі; 2) втрата Верховною Радою позиції єдиного владного органу, внаслідок політичного протистояння представлених у ній політичних сил; 3) об’єктивна потреба у фігурі, яка б виконувала представницькі функції нації на міжнародній арені.

Закріплення в Конституції принципу поділу влади встановило перешкоди для некерованої концентрації влади, що є гарантією обмеженого правління, пов’язаного з контролем і рівновагою гілок влади. Основний закон створює самостійні владні центри, які зменшують ризик монополізації чи зловживання владою з боку окремого державного органу і передбачає наявність норм-принципів, спрямованих на забезпечення єдності державної влади та її організаційно-функціонального розподілу між конституційно визначеною системою органів державної влади, які мають визначену сферу компетенції та врівноважені за допомогою механізмів взаємостримування та противаг.



Конституція України 1996 р. чітко визначила організацію державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову гілки, а також закріпила засади функціонування органів державної влади з характерними ознаками змішаної (президентсько-парламентарної) форми правління. При цьому сам механізм поділу влади на практиці виявися вкрай незбалансованим та внутрішньо суперечливим, що знайшло свій прояв у своєрідному дуалізмі системи виконавчої влади (виконавчою гілкою влади управляє, з одного боку, глава виконавчої влади – Прем’єр-міністр України, а з іншого – Президент України),невизначеності статусу глави держави (статус Президента не уособлюється жодною гілкою влади, а виступає статусом глави держави із значними компетенційними преференціями (насамперед установчими і кадровими)) щодо виконавчої влади та уряду України.
Список використаної літератури


  1. Журавський В. С. Політична система України: проблеми становлення і розвитку (правовий аспект) / В. С. Журавський. – К. : Парламентське вид-во, 1999. – 112 с.

  2. Конституции государств Европы: в 3 т. / общ. ред. и вступ. ст. Л. А. Окуньков ; Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. – М. : Норма, 2001. – Т. 2. – М. : [б.и.], 2001. – 838 с.

  3. Конституційна реформа: експертний аналіз / З. П. Антонюк [та ін.] ; упоряд. Є. Ю. Захаров ; Харківська правозахисна група. – 2-ге вид., доп. – Х. : Фоліо, 2004. – 183 с.

  4. Конституція (Основний Закон) Українcької Радянської Соціалістичної Республіки [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://gska2.rada.gov.ua/site/const/istoriya/1978.html.– Назва з екрана.

  5. Конституція України / Інститут законодавства Верховної Ради України. – К. : [б.в.], 1996. – 116 с. – (Бібліотека офіційних документів Управління Справами Верховної Ради України).

  6. Концепція нової Конституції України, схвалена ВР УРСР 19 червня 1991 року // Конституція незалежної України. – К., 1996. – С. 63–67.

  7. Ладиченко В. В. Поділ влади: теорія і практика / В. В. Ладиченко. – К. : Україна, 1998. – 32 с.

  8. Макгрегор Дж. Інститут Президенства в Східній та Центральній Європі / Дж. Макгрегор // Спостерігач. – 1994. – № 7. – С. 46–50.

  9. Михеєнко Р. Дуалізм виконавчої влади і конституційні статуси Президента України та Кабінету Міністрів України / Р. Михеєнко // Право України. – 2000. – №8. – С. 24–28.

  10. Політична система сучасної України: особливості становлення, тенденції розвитку / І. Ф. Курас [та ін]. – К. : Парламентське вид-во, 1998. – 350 с.

  11. Поппер К. Відкрите суспільство та його вороги / К. Поппер. – К. : «Основи», 1994. – 487 с.

  12. Про внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) України : Закон України від 14 лют. 1992 р. № 2113-XI // Відом. Верховної Ради України. – 1992. – № 20. – С. 3

  13. Про статус народного депутата України : Закон України від 17 листоп. 1992 р. // Відом. Верховної Ради України. – 2001. – №42.– С. 12.

  14. Ришелюк А. Перспективи судової влади в Україні / А. Ришелюк // Українське право. – 1995. – № 1–2. – С. 23–27.

  15. Сіган Бернард Г. Створення конституції для народу чи республіки, які здобули свободу / Бернард Г. Сіган ; [пер. з англ. Петра Малахова та Сергія Драчука]. – К. : Ін-т демократії ім. Пилипа Орлика, 1993. – 126 с.

  16. Скакун О. Ф. Теория государства и права : учебник для вузов / О. Ф. Скакун ; Университет внутренних дел. – Х. : Фирма «Консум», 2000. – 704 с.

  17. Скуратов Ю. Конституционная система государственных органов Российской Федерации / Ю. Скуратов // Государственное право Российской Федерации: учебник для студ. вузов, обуч. по напр. и спец. «Юриспруденция» / Е. И. Козлова [и др.] ; ред. О. Е. Кутафин. – М. : Юрид. лит., 1996. – 584 с. – С. 264–285.

  18. Теплюк М. О. Принцип поділу державної влади і проблеми забезпечення єдності влади / М. О. Теплюк // Віче. – 2007. – № 12. – С. 23–35.

  19. Фрицький О. Ф. Конституційне право України : підручник / О. Ф. Фрицький. – 2-ге вид., перероб. та доп. – К. : Юрінком Інтер, 2004. – 509 с.

  20. Черкасов А. И. Глава государства и правительство в странах современного мира. Конституционно-правовое регулирование и практика / А. И. Черкасов. – М. : Экзамен, 2006. – 222 с.

  21. Чиналиев У. К. Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызстане / У. К. Чиналиев ; НАН Украины, Институт политических и этнонациональных исследований. – К. : Довіра, 1998. – 73 с.

  22. Шаповал В. М. Конституція і виконавча влада / В. М. Шаповал. – К. : Юрінком Інтер, 2004. – 80 с.








База даних захищена авторським правом ©shag.com.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка