Экспертный совет по промышленной политике Реформа информационного регулирования v. 6, 8 октября 2002г



Сторінка8/13
Дата конвертації27.04.2016
Розмір0.77 Mb.
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   13

Принцип дистантного «одного окошка» в информационном регулировании


Граждане и бизнесы зачастую не в состоянии разобраться, в каком из многочисленных государственных органов находится необходимая им информация. Поэтому информация должна предоставляться не только в разрезе государственных органов и органов местного самоуправления (как сейчас), но и как в разрезе тем запросов. Большинство госорганов иерархичны, и «снаружи» просто невозможно определить, на каком уровне иерархии (даже при известности, какой орган занимается данным вопросом) находится решение вопроса, а также разбросаны имеющие отношение к делу документы.

Более того, информация должна предоставляться дистантно, то есть не люди должны приезжать к информации, а информация к людям.

Проблема решается созданием распределенного по многим организациям хранилища информации с организацией развитого дистантного поиска этой информации, инфраструктурно доступного на всей территории России (а желательно – на всей территории планеты). Технологически это вполне возможно сделать: если уж Гуголь или Яндекс сделал это для всего Интернет, во всем его разнообразии (с обеспечением как полнотекстового поиска, так и просмотра по каталогу), то подобные технологии можно применить и для дистантного поиска раскрываемой информации и обеспечения доступа к ее экземплярам.

Важно отметить, что достижение «одного окошка» невозможно созданием специального уполномоченного ведомства, занимающегося его созданием и поддержанием. Это возможно только путем установления стандартов взаимодействия различных информационных систем, после чего системы, воплощающие такие стандарты могли бы технологически и организационно «слипнуться», как это произошло с крайне разнородными сетями и информационными системами Интернет, «слипшимися» на базе всего нескольких общепринятых стандартов.

Таким образом, проблема «одного окошка» решается главным образом за счет стандартизации элементов инфраструктуры информационного регулирования, а не за счет специально создаваемых административных структур.

План законодательной работы

Федеральный закон «О системе информационного регулирования в Российской Федерации»


Закон представляет собой «опорный» нормативный акт (по мотивам закона «О системе технического регулирования», устанавливающий:

  • основную используемую в данной сфере терминологию,

  • основных участников процесса (декларантов (в т.ч. раскрывателей), потребителей информации, агентов декларирования и раскрытия)

  • принципы создаваемой инфраструктуры (технологическая распределенность, децентрализованность в управлении с опорой на обязательные стандарты)

  • требования к процедуре, не предписывающие и не запрещающие ничего прямо, а лишь предписывающие или запрещающие определенные действия (устанавливающие порядок) в том случае, когда законодательство (другой закон, либо подзаконный акт) предписывает либо допускает раскрытие/декларирование (и «публикацию» в целях раскрытия) информации;

  • принцип допустимости раскрытия вместо публикации, если законодательно предписана публикация некоторых сведений;

  • принцип допустимости раскрытия декларированной информации, если законодательно предписано декларирование информации, не могущей составлять тайны

  • принцип декларирования информации согласно детальному списку.

Закон должен содержать:

  • Общие положения, включая определения информации, сохранения информации, коммуникации (передачи информации), модификации (обработки информации), агентских отношений и пр., а также сферу действия Закона, статус раскрываемой информации.

  • часть, посвященную операторике декларирования информации, в ее общих по отношению к частности/публичности вовлекаемых лиц аспектах;

  • часть, посвященную операторике раскрытия информации, в ее общих по отношению к частности/публичности вовлекаемых лиц аспектах;

  • часть, посвященную специфике декларирования информации органам государственной власти и управления и раскрытия ее (а также собственной информации) этими органами (включая исчерпывающий перечень исключения сведений из раскрытия).

  • Часть, описывающей порядок добровольного декларирования (в нотариальных целях) и раскрытия информации.

Другие законопроекты пакета


Учет специфики отдельных видов деятельности и отдельных отраслей производится посредством задания норм упомянутого закона как отложенных и подеятельное (поотраслевое) введение их в действие производится отдельными актами (либо, лучше, поправками к таким законам, как ФЗ «О лицензировании...», ФЗ «Об основах техрегулирования...» и пр.).

Кроме основного законопроекта нужно разработать пакет поправок к действующему законодательству, а также законопроектам, меняющий имеющиеся механизмы декларирования, публикации и раскрытия информации на предложенные. Законопроект существенным образом зависит не только от законодательства об электронной цифровой подписи, но также и от законодательства о телекоммуникациях и от законодательства об информатизации (базы данных).


Опыт информационного регулирования

Опыт применения к предотвращению рисков выброса вредных веществ


Данный раздел подготовлен в основном по материалам из [5].

Исторически была значительная разница между административным правом разных стран в отношении информации, которой обладало государство. В то время, как большинство европейских стран (Великобритания, Франция, Германия) имели значительную традицию секретности в отношении документов, которыми обладали власти – частично из-за озабоченности эффективностью управления – одним большим исключениям всегда была Швеция: начиная с Акта свободы прессы (Freedom of the Press Act), изданном в 1766 году, шведы имели возможность доступа к публичным данным, которой не было ни в какой другой законодательной системе. Другие страны северной Европы последовали примеру Швеции много позже (Финляндия в 1951г., Дания и Норвегия в 1970-х). И даже сейчас скандинавский подход обеспечения прозрачности информации, которой обладает государство, остается необычным по сравнению с Великобританией и континентальной Европой, где доступ к государственным архивам и картотекам со стороны рассматривался как конституционно несовместимый с принципом репрезентативной (как оппозиция «прямой») демократии.

Несмотря на такую историю, в США в 1966 году был издан Акт о свободе информации (Freedom of Information Act, FOIA), которому предшествовали на уровне штатов калифорнийский «Акт Брауна» 1952г. и целая череда «статутов солнечного света» (sunshine statutes) других североамериканских штатов. В это же время скандинавы модернизировали свою систему законодательного обеспечения доступа публики к информации государства, но другие европейские страны сильно отстали в этом процессе.

Среди первых примеров в контитентальной Европе был датский Акт административной открытости (Act on Administrative Openness, принят в 1978г., действует с мая 1980). Более чем через десять лет после этого, после значительных споров в Европейской Комиссии и Парламенте, в 1990г. была издана Директива 313 о свободе доступа к информации об окружающей среде (Freedom of Access to Information on the Environment), которая внесла некоторые элементы обеспечения прозрачности госинформации в законодательство стран-членов Совета Европы. Правда, несмотря ни на что, десять последующих лет ознаменовались невыполнением сроков введения этого законодательства в разных странах, так что Европейской Комиссии пришлось начать судебные процессы, чтобы обязать эти страны подчиниться. Да и сейчас реализация Директивы 313 далека от совершенства во многих развитых странах.

Затем доступ к государственной информации был затребован альянсом северноевропейских и восточноевропейских неправительственных организаций (использовавших ключевое слово «glasnost»). Эта активность привела к подписанию в 1998г. Аархуской конвенции (Aarhus Convention), вступившей в силу с октября 2001г. и имеющей одной из составляющих доступ к информации государства об окружающей среде – включая так называемый «пассивный доступ» (право запрашивать информацию у властей, статья 4) и «активный доступ» (обязанность государства собирать, раскрывать и распространять подобную информацию, даже если на нее нет специального запроса, статья 5).

С другой стороны, Европа никак не достигнет уровня раскрытия государственной информации, имеющему место в Северной Америке. Несмотря на обеспечивающий доступ к информации Европейского Парламента, Совета и Комиссии Регулятив 1049 (Regulation (EC) 1049/2001, от 30 мая 2001г.), для начала публичного доступа к документам пришлось даже провести судебный процесс.

В раскрытии касающихся окружающей среды информации частных организаций огромную роль сыграл инцидент в Бхопале (декабрь 1984г.), когда погибло 2400 человек в результате инцидента на филиале американской компании в Индии. В 1985г. последовал еще один инцидент (хотя и меньшего масштаба) на заводе той же самой компании в Западной Вирджинии. Регуляторная реакция в США была быстрой и довольно инновационной. В 1986г. Акт о планировании опасности и праве сообщества знать (Emergency Planning and Community Right-to-Know Act) учредил Реестр ядовидых утечек (Toxics Release Inventory, TRI) в который в обязательном порядке требуется отчитываться о всех промышленных утечках опасных веществ. Информация этого Реестра сделана доступной публике онлайн как через базу данных www.epa.gov/tri, которую ведет федеральное Агентство защиты окружающей среды (federal Environmental Protection Agency, EPA), так и через сеть неправительственных организаций и их вебсайты (www.scorecard.org и www.rtknet.org). Как результат, любой человек может получить стандартизованную, географически привязанную, разумно свежую и удобную для использования информацию об утечках загрязнений по всем производствам, учитываемым TRI. Правда, в связи с событиями 11 сентября этот механизм будет модифицирован – предполагается, что такое раскрытие информации само по себе порождает риски использования этой информации злоумышленниками-террористами для планирования действий, провоцирующих утечки ядовитых веществ.

До этого в США было несколько законов о «праве знать», которые были приняты в 1970-х под давлением профсоюзов, желающих предупреждать рабочих о рисках их рабочих мест. Но практически мгновенный успех TRI и Предложения 65 (Proposition 65), вступивших в силу в 1988г., оказался неожиданным, изменив поведение как фирм-«источников риска», так и граждан-«потенциальных жертв»:

За 10 лет (с 1988 по 1997г.) для 260 известных канцерогенов по производствам, отчитывающимся в TRI, утечки снизились на 42%, а в Калифорнии, принявшей дополнительное информационное регулирование – на 85%.

Бизнесы и граждане, получившие доступ к информации об утечках, уменьшили свои оценки рисков, связанных с возможными утечками – и поэтому снизили свои расходы на их превентивное купирование [8].

Были даны следующие объяснения такому эффекту:


  • Раскрытие информации TRI через интернет, а не просто публикацию.

  • Обращение бремени доказательства по Предложению 65

  • Облегчение гражданам подачи в суд по обоим схемам

  • Стандартизация раскрываемых данных, позволяющая проводить сравнительные оценки

  • Эффект «репутации» и рейтинга поведения фирм в связи с утечками.

После такого успеха экономист Tom Tietenberg даже назвал стратегии раскрытия информации в регулировании охраны окружающей среды «третьей волной» – после таких мер как традиционное регулирование (стандарты на загрязнения, административный контроль) и рыночные подходы (плата за загрязнения, торгуемые разрешения).

Североамериканский опыт породил множество последователей: новое модное слово в регулировании развитых стран – это регистры выбросов загрязнителей (Pollutant Release and Transfer Registers, PRTR). Их создание происходит в Канаде, Австралии, Японии, а также в Индонезии и ряде стран третьего мира с помощью финансов Мирового Банка, программы окружающей среды ООН (UN Environment Programme, UNEP), Института тренинга и исследований ООН (UN Institute for Training and Research).

Европейский Союз решил в июле 2000г. организовать обязательный Европейский регистр выбросов загрязнений (European Pollutant Emission Register, EPER), который будет вести Европейское агентство окружающей среды (European Environment Agency, EEA), используя данные регистров стран-членов (первые данные поступят в EEA к 2003году). Из национальных европейских систем раскрытия информации о выбросах загрязнений первая начала работать в Нидерландах в 1974г., причем на добровольной основе (несмотря на то, что оператором системы является государство -- правда, эта добровольная система вскорости станет обязательной по требованиям EPER). Обязательная система существует уже в Норвегии, с данными доступными для публики, хотя и активно не распространяемыми. Швеция стартовала свой регистр выбросов на добровольной основе с 1994г., а обязательную отчетность с 2002г. Великобритания сейчас имеет несколько регистраторов загрязнений, оперирующих только в Англии и Уэльсе. В 2003г. планируется запуск систем в Австрии, Бельгии, Чешской республике, Дании, Финляндии, Германии, Венгрии и Ирландии.

В 2003г. ожидается принятие уточненного проекта о доступе публики к регистрам выбросов на министерской конференции ООН-Объединенной Европы по окружающей среде в Киеве, а на данный момент Рабочая группа по подготовке документа провела четыре встречи и циркулирует проект текста. Но даже эта инициатива не позволяет Европе догнать Америку по масштабам информационного регулирования – особенно в части документов, принадлежащих корпорациям, ибо основной массив информации, связанный с рисками здоровью третьих лиц и ущерба окружающей среде не закрывается Аархской конвенцией и находится в руках частных лиц и организаций.

Сейчас в Америке идут дебаты по возможности обязательного обеспечения широкого доступа к информации научных и образовательных учреждений, ибо кроме «рукотворной неопределенности» активисты-общественники боятся «рукотворной лжеопределенности» (прежде всего имеются ввиду работы по оценке всяческого рода рисков, оплачиваемые источниками рисков – типа исследований вреда табака здоровью, проводимые за счет табачных компаний и по их инициативе).

1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   13


База даних захищена авторським правом ©shag.com.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка