Экспертный совет по промышленной политике Реформа информационного регулирования v. 6, 8 октября 2002г



Сторінка13/13
Дата конвертації27.04.2016
Розмір0.77 Mb.
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   13

Особенности декларирования и раскрытия информации частными лицами


...

Ст. ХХХ. Официальный статус раскрытой информации

Информация, раскрытая частными лицами, имеет статус официального документа за изъятием содержащихся в ней произведений, не имеющих статуса официального документа.

Особенности декларирования и раскрытия информации органами государственной власти, подчиненными им организациями и организациями, находящимися в государственной собственности.


Ст. XXX. Декларирование и раскрытие информации по запросам частных лиц

Ст. XXX. Агенты по раскрытию информации

Органы государственной власти, подчиненные им организации и организации, находящиеся в государственной собственности предоставляют и раскрывают информацию по запросам частных лиц при посредстве агентов по раскрытию информации.

Органы государственной власти, подчиненные им организации и организации, находящиеся в государственной собственности, вправе выступать собственными агентами по раскрытию информации или возлагать обязанность выступать в качестве таковых своим должностным лицам или структурным подразделениям.

Органы государственной власти, подчиненные им организации и организации, находящиеся в государственной собственности, вправе аккредитовать в качестве агентов по раскрытию в порядке, установленном Законом, третьих лиц.

Раскрытие информации агентом-третьим лицом производится от имени аккредитовавшего этого агента органа.

Раскрытие информации, содержащей законы и иные акты, имеющие обязательный для исполнения частными лицами харакер, производится от имени Российской Федерации, вне зависимости от субъекта раскрытия и агента по раскрытию.

Ст. XXX. Исключение из информации, предоставляемой по запросам частных лиц, сведений, составляющих тайну

1. Из информации, предоставляемой органами государственной власти, подчиненными им организациями и организациями, находящимися в государственной собственности, исключаются:

· сведения, засекреченные в установленном законом порядке — до получения лицом, запрашивающим информацию, допуска к ним в установленном законом порядке или расскречивания этих сведений в установленном законом порядке,

· сведения, составляющие тайну переписки, тайну личной жизни, либо коммерческую (служебную) тайну — до получения согласия лица (лиц), тайну которых может нарушить декларирование информации без их согласия,

· произведения, защищаемые авторским правом, если их декларирование не подпадает под категорию свободного использования произведения — до получения согласия правообладателя либо истечения срока охраны авторских прав.

2. Исключение из предоставляемой по запросам частных лиц информации любых сведений по иным мотивам, нежели перечисленные в п.1 настоящей статьи, не допускается.

Ст. ХХХ. Форма декларирования информации по запросам частных лиц

1. Агент по раскрытию обязан предоставить информацию в машинно-читаемом виде в форме, соответствующей действующим стандартам. За декларирование информации агентом взымается пошлина ...

2. По согласованию с запрашивающим лицом агент по раскрытию вправе предоставить информацию в иной, нежели установлено п. 1 настоящей статьи, форме, либо на ином носителе. За декларирование информации в иной, нежели установлено п. 1 настоящей статьи форме, либо на ином носителе агентом по раскрытию может быть установлена дополнительная плата.

Ст. ХХХ. Официальный статус декларированной информации

Информация, декларированная по запросам частных лиц, имеет статус официального документа за изъятием содержащихся в ней произведений, не имеющих статуса официального документа.


Порядок введения в действие.

Эксперты и рабочие группы по информационному регулированию


Известные центры законодательной работы в обсуждаемой сфере:

  • В МЭРТ в рамках административной реформы работают над проектом ФЗ «Об обеспечении доступа граждан к информации...»

  • в рамках «Электронной России» (Минсвязи, МЭРТ) обсуждают тему «электронного правительства»

  • в администрации президента (Ирина Евсеева) участвуют в разработке ФЗ «Об обеспечении доступа...»

  • Комитет по промышленной политике СФ (как а) общие условия хозяйствования — публичность всех норм правительства, так и б) информационное регулирование как альтернатива лицензированию и техническому регулированию),

  • Комитет по финансовым рынкам СФ (раскрытие информации на финансовых рынках)

  • Рабочая группа группа по электронной экономике при Председателе СФ (в рамках реформирования инфокоммуникаций).

Естественно, во всех группах начинают собираться специалисты, разбирающиеся в проблеме, но применяющие разные подходы. Сейчас превалирует подход слепого передирания западных практик (причем без разбору — из стран романо-германской правовой семьи или англо-саксонской: легко «вычисляется» по избытку слова «разумный» в предлагаемых документах).

Администрация президента:



  • Ирина Евсеева (главный советник ЭУ Президента)

  • Екатерина Пинкэ (ЭУ Президента)

  • Геннадий Лебедев (Вангвард)

  • Александр Шпунт (ФЭП)

Список экспертов, собранных ФЭП (Александр Шпунт) по принципу их публикаций в литературе на обсуждаемые темы:

  • Александр Антопольский (Минсвязи, НТЦ «Информрегистр»)

  • Герман Артамонов (МАИ)

  • Борис Горохов (ВС РФ)

  • Сергей Дьяков (Академия ФСБ)

  • Ирина Задирако (МЭРТ)

  • Александр Иоффе (ТПП)

  • Валентин Логинов (Первая Титульная страховая компания)

  • Владимир Михеев (Администрация (СПб)

  • Яна Молчанова (РХТУ)

  • Елена Панфилова (Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл-Р»)

  • Ольга Савранская (Агентсво муниципального и регионального развития)

  • Ашот Саркисян (Дума)

  • Лев Якобсон (ГУ-ВШЭ)

  • Павел Кудюкин (Центр проблем государственного управления)

Авторы неплохой книжки [4] смежной проблеме обеспечения и защиты права на информацию:

  • Лидия Туманова (ТГУ)

  • Алексей Снытников (ФАПСИ)

Создание системы декларирования/раскрытия информации находится в тесной связи с уже выполняемыми федеральными целевыми программами:

  • Электронная Россия

  • ИККТ

  • ...

Также обсуждаемые вопросы затрагиваются в рамках:

  • Административной реформы

  • Судебной реформы

  • Реформе самоуправления

  • Реформе общих условий хозяйствования (реформе промышленной политики)

  • других проводимых сейчас в России реформах

Критика принятой Правительством Концепции по законопроекту «О праве доступа граждан к информации»


Постановка в Президентском послании вопроса о более полном осуществлении права на информацию, в частности, на информацию, находящуюся в ведении органов государственной власти, является правильной и своевременной.

В то же время, принятая Правительством (разработка – МЭРТ) концепция страдает серьезными недостатками, ряд из которых может быть отмечен даже при поверхностном анализе:

1. Авторы концепции законопроекта по неизвестной причине ограничительно трактуют право на информацию. Согласно Конституции (Ст. 29.4) право на информацию принадлежит каждому, т.е. относится к правам и свободам человека, а не гражданина. Это означает, что данное право распространяется также на лиц с иным гражданством и без гражданства, находящимся (постоянно или временно) на территории под российской юрисдикцией и признается за всеми лицами вообще, вне зависимости от их гражданства и юрисдикции нахождения. Именно таким образом право на информацию признается и рядом международных договоров, подписанных РФ.

Вполне логичным (хотя мы и не беремся предрешать ответ на соответствующий конституционный вопрос) кажется распространение этого права также и на юридические лица.

Речь, таким образом, должна идти об обеспечении такого права именно для каждого, а не исключительно для граждан.

2. В концепции по непонятной причине очень осторожно вводится предмет информации, подлежащей обеспечению к ней доступа: "о деятельности органов государственной власти и решениях, затрагивающих их права, свободы и законные интересы". Возникает опасение, что при реализации права на информацию посредством закона, подготовленного в соответствии с данной концепцией, гражданину (или лицу) придется каждый раз обосновывать, что конкретный документ затрагивает его права и свободы или доказывать законность своего интереса. Как это сделать в отношении информации, к которой пока нет доступа, остается загадкой.

3. Из Концепции, в целом, не вполне ясно, подпадает ли под действие проектируемого законопроекта информация, находящаяся в ведении органов власти, но имеющая своим предметом факты, события и процессы, иные, нежели деятельность самих этих органов и принимаемых ими решениях.

4. Авторы концепции никак не обосновали свой выбор из многочисленных инструментальных средств обеспечения права на информацию, известных в мировой практике (обязательной публикации, предоставления (обеспечения) доступа, раскрытия информации) именно "обеспечения доступа".

Это требует, как минимум дополнительного обсуждения, поскольку техническое решение данного вопроса влечет весьма далеко идущие институциональные последствия, к которым небезразличны иные права и свободы человека и гражданина.

5. Концепция (п.2, абз. 5) оставляет весьма мало места для коммерциализации процесса обеспечения доступа к информации. Это означает либо излишние государственные расходы, либо неминуемое образование "информационных заторов" при доступе к информации. Это существенный шаг назад даже по сравнению с сегодняшним положением дел (когда существует масса независимых и конкурентных каналов публикации информации, находящейся в ведении органов власти).

6. Концепция никак не выделяет вопроса инфраструктурного обеспечения деятельности по обеспечению доступа к информации и никак не увязывает ее со сходными инфраструктурными задачами. Следствием неизбежно станет замкнутость создаваемых систем доступа на себя и невозможность снизить издержки развертывания и развития таких систем путем иного их использования. Вместе с тем, задачи, операторика раскрытия информации (предоставления доступа к ней) органами государственной власти, не слишком отличаются от задач и операторики раскрытия информации иными (частными, общественными) организациями, и инфраструктура раскрытия вполне может быть совмещена – как и многие процедуры доступа.

7. Из концепции неясно предлагаемое институциональное решение: каким образом функции изначального предоставления информации, ее сохранения, предоставления к ней доступа, будут распределены по различным организациям, и способ взаимодействия между последними.

8. Из Концепции неясны способы надзора за исполнением требований по предоставлению информации и разрешения возникающих конфликтов.

Методология разработки


Для написания настоящего текста были использованы:

  • опыт авторов по созданию первой российской системы раскрытия информации REDGAR (1994-98 гг.). Итоги этой работы были также опубликованы в прессе [1];

  • мнения зарубежных экспертов, а также теория информационного регулирования, изложенная в литературе;

  • обзоры деятельности по раскрытию информации и предоставлению информации государства гражданам в развитых странах (получены через Интернет);

  • результаты обсуждений с участием российских экспертов в рамках проводимых по теме информационного регулирования семинаров, совещаний, конференций и заседаний рабочих групп;

  • публичное обсуждение различных аспектов темы на сайте prompolit.ru.

Нужно особо заметить, что большинство имеющихся документов по проблеме ставят банальные цели («информация должна быть, и должна быть точной, надежной» и т.д.), но не дают ни малейших намеков, как их достичь. Поэтому международный опыт можно рассматривать скорее как опыт постановки целей, нежели опыт их достижения (об этом говорят и сами зарубежные авторы, рассматривающие опыт соседних стран).

Рекомендации, выработанные всевозможными Task Forces по проблеме выглядят как «благие пожелания» — чаще всего Парламенту или Правительству рекомедуется «уделять больше внимания вопросам установления и поддержки информационной инфраструктуры» и предлагается сделать отдельный орган правительства, отвечающий за проблему, а также уделять больше внимания вопросам координации разных инициатив. Но большее внимание Парламента или Правительства, равно как и отдельный орган могут не иметь никакой связи с решением содержательных вопросов, возникающих при создании и разворачивании системы декларирования/раскрытия и интеграции уже существующих систем ведомственной подотчетности и информационной инфраструктуры государственных органов и органов местного самоуправления в относительно единую систему на базе множества стандартов (а именно — по тому типу, как множество разнородных поставщиков аппаратуры, линий связи и контента «слиплись» в единый мировой Интернет).

Призывы к «больше внимания вопросам координации разных инициатив» звучат в России уже с не меньшей силой, чем во всех развитых странах, что показывает их очевидную бесплодность: не указывается, что координировать инициативы можно только путем установления ясных стандартов на протоколы и интерфейсы между разрабатываемыми ими элементами инфраструктуры. Координацию нужно проводить в рабочих группах по стандартизации, а не на административно-распорядительном уровне, «технократически», а не публично-политически. Координация на административно-распорядительном уровне будет не только распространять достижения, но и с не меньшей силой распространять ошибки — равно как определять не только ускорение темпов, но и их замедление в случае любых неполадок или ошибок в принятии решений в координирующем органе.

Источники


1. А.Левенчук "Раскрытие информации государственных и частных организаций" ().

2. «Значение слова «опубликовано» для целей [канадского] Акта о доступе к информации» ().

3. Политика использования программного обеспечения с открытым кодом в государственных учреждениях Великобритании ()

4. Лидия Туманова, Алексей Снытников. Обеспечение и защита права на информацию. — М., 2000

5. The Reality of Precaution: Information Disclosure by Government and Industry, Peter H. Sand, Institute of International Law, University of Munich – www.env.duke.edu/solutions/documents/ sand_airlie_june_2002.doc

6. Information Regulation: Do the Victims of Externalities Pay Attention? by Felix Oberholzer-Gee and Miki Mitsunari – http://csab.wustl.edu/workingpapers/OberholzerGee_Mitsunari.pdf

7. The Role of Financial Regulation in a World of Deregulation and Market Forces, Lawrence J. White Stern School of Business New York University November 1, 1999 http://www.imf.org/external/pubs/ft/seminar/1999/reforms/white.htm

8. EUROPA > European Commission > Directorates General > Group of Policy Advisers – http://europa.eu.int/comm/dgs/policy_advisers/news_docs/second_dialogue_index_en.htm

9. Information Regulation: Do the Victims of Externalities Pay Attention, Felix Oberholzer-Gee.

Changelog


0.6 реструктуризация всего текста, добавление глоссария

0.5 добавлено про связь с e-government

0.5 изменено название, добавлен кусок про место information regulation в общем ряду регулирования, поменяна терминология (декларирование/раскрытие приведены как два основных метода обеспечения информационного регулирования), применимость общих принципов написания законов к законодательной работе по техрегулированию.

0.5 добавлен кусок про precaution principle – и разница между европейским приятием этого принципа и американскому неприятию.

0.5 – многочисленные дополнения списка todo

0.5 частично унифицированы стили разных разделов, почищена терминология (введены понятия декларанта, раскрывателя, агентов раскрытия и т.д.)

0.5 Внесена (небольшая) часть разъяснений из начальных страниц статьи «Раскрытие информации о государственных и частных организациях»

0.5 В приложение «Эксперты и рабочие группы» вынесены (и существенно дополнены) имеющиеся в наличии сведения о группах и лицах, подозреваемых в причастности к обсуждению этой и близких тем.

0.5 Добавлено важное положение Зуева о плюсах «публикации» и Левенчука — о необходимости удержать их в системе раскрытия

0.5 Дописан очень важный пункт 1 (в новой нумерации) «Зачем нужна инфраструктура?..» (нужно было это сделать месяц назад)

0.5 (Вернувшимся Отставновым) упрощена структура документа, что существенно приблизило его к виду «канонической платформы» (три раздела: идеолого-политический «зачем», технико-политический «что» и экспертно-технический «как»).

0.4 (Пока Отставнов был в командировке, Левенчуком) добавлен анализ текущей зарубежной практики и введены некоторые существенные понятийные уточнения, прежде всего, касающиеся диалектики публикации-раскрытия-доступа, что сильно увеличило объем документа и усложнило его структуру.

0.3 Вставлен блок по операторике и некоторые другие замечания, найденные в анонимном :) Докладе "Проблемы законодательного регулирования правоотношений в сфере информатики".

0.3 Вставлено определение декларирования в «рыбу». «Предоставление» заменено на «декларирование» по всему тексту.

0.2 Учтена часть замечаний ailev. По остальным направлены дополнительные вопросы.

0.2 Учтена дискуссия на сейнере «Ворошилов» о возможном конфликте раскрытия с исключительными правами (и последовавшая переписка с Зуевым). Прописано до омерзения подробно (3.8) и далее в законофрагменте.

0.2 Перенумерованы главки. Разделены Ключевые вопросы (3), Подходы (4) и Состав (5).

0.2 Добавлено приложение с рыбой рыбы :) фрагментов Опорного закона.


Глоссарий


Дистантность (поиска и доступа)

Доступ к информации

Декларирование информации

Раскрытие информации

Публикация

Пассивный доступ/раскрытие

Активный доступ/раскрытие

Инфокоммуникации (инфокоммуникационные технологии)

e-government

Избирательное раскрытие

Сохранение информации

Модификация (исправления) записей

Ответственное предоставление информации

Открытое программное обеспечение

Полное и честное (full and fair disclosure) предоставление информации

Согласно исчерпывающему списку (detailed disclosure) раскрытие информации

Распределенная информационная система (инфраструктура)

Публичных учреждения (органы государственной власти и самоуправления, открытые акционерных обществ, благотворительные организаций).



Презумпция открытости (публичных учреждений)

Todo:


  • дописать глоссарий

  • проблема «избирательного раскрытия» (selective disclosure) – опережающего раскрытия информации только для узкой группы заинтересованных лиц (например, узкой группы аналитиков фондового рынка). Связь с insider trading. Практики типа insider trading на других рынках/сферах и связанные с этим кейсы борьбы/толерантности. Regulation FD (SEC) как пример. Важность инфраструктуры для предотвращения selective disclosure.

  • добавить про ISO-стандарты разметки документов и про спецификации W3C и OASIS>

  • События типа press-conference и conference call для аналитиков и принципы их проведения (доступность информации о них и открытый доступ всех желающих, что требует сетевой инфраструктуры) – диалоговые формы раскрытия информации.

  • Black-out период: запрет на действия на какой-то период после раскрытия (например, вступление законопроекта в силу не в день опубликования, а чуток попозже).

  • Более полно инкорпорировать положения ранних статей

  • Связь публикаций и раскрытия – учет замечаний Зуева по необходимости материального бэкапа для раскрываемой информации.

  • Подробнее описать декларирование (filing) и его идеологическую и операционную связь с раскрытием

  • Подробнее описать возможность сетевой структуры раскрытия на базе открытых стандартов

  • Описать финансовую схему, привести примерные расчеты

  • Более полно провести линию по связке платформы декларирования/раскрытия с лицензированием и техническим регулированием

  • Прописать проект по обязательному раскрытию всего регионального законодательства

  • Прописать case по раскрытию информации на финансовых рынках (опыт России)

  • Уточнить операционную часть (необходимые политики и правила)

  • Ввести определения «публичных организаций», как тех, информация которых подлежит «презумпции открытости» — это больше, чем государственные органы. К публичным организациям относятся госорганы и органы местного управления, партии, определенные виды общественных и благотворительных организаций <далее взять у Антопольского, откорректировав>. (а надо ли?)

  • Поработать над «Консультантом», выяснив применение слова «публикация» в смысле «раскрытия», найти прямые вхождения «раскрытия», а заодно и «предоставления».

  • Более подробно поглядеть пример Японии

  • Более подробно поглядеть зарубежный опыт — в том числе в декларировании отдельно и раскрытии отдельно.

  • Рассмотреть вопрос «трансфертного ценообразования» (когда ведомства грузят друг друга информационными вопросами: заставить их платить друг другу за информацию, приравняв к бизнесам — исходя из бюджета каждой организации). (а не есть ли это игра в бисер?)

  • Выписать проблемы из книжки Тумановой-Снытникова

* * *
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   13


База даних захищена авторським правом ©shag.com.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка