Доклад «Нормативно-правовое регулирование права граждан на информацию и информационной открытости государственной власти»



Сторінка1/3
Дата конвертації14.04.2016
Розмір0.64 Mb.
  1   2   3
И.Бачило

Аналитический доклад



«Нормативно-правовое регулирование права граждан на информацию и информационной открытости государственной власти»
в рамках российско-канадской программы

«Реформирование государственного управления в Российской Федерации»

Москва – 2004

И.Бачило

Аналитический доклад



«Нормативно-правовое регулирование права граждан на информацию и информационной открытости государственной власти»
в рамках российско-канадской программы

«Реформирование государственного управления в Российской Федерации»


ОГЛАВЛЕНИЕ


«Нормативно-правовое регулирование права граждан на информацию и информационной открытости государственной власти»


1. Введение

Цель настоящего доклада дать анализ правового регулирования в области обеспечения права граждан на информацию, обеспечения информационной открытости деятельности органов государственной власти в Российской Федерации. Доклад ориентирован на выявление связи глобальных процессов информатизации общества, использования информационных технологий в целях гуманизации и демократизации общества, решения задач в области ослабления противоречий и конфликтов, связанных с информационным неравенством и признаками отчуждаемости общества от государства. При этом основное внимание сосредоточено на учете национальных (общегосударственных) особенностей России на этапе переломных событий конца ХХ и начала ХХI веков.

Доклад обобщает состояние проблемы по основным направлениям в области установления права на информацию и создания гарантий для реализации этого права. Рассматриваются итоги развития законодательства Российской Федерации за период 1991-2004 гг. с учетом проведения правовой и административной реформ. В основу анализа законодательства положены нормы международных актов о правах человека и гражданина, конституционные нормы РФ, установки Доктрины информационной безопасности, а также документы центров по формированию информационного общества. Учтены и первые итоги реализации Федеральной целевой программы «Электронная Россия». Доклад в сжатой форме отражает и значение признания отрасли «Информационное право» в структуре правовой науки России для разрешения проблем права на информацию и открытости деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.

2. Глобальные причины внимания к регулированию и созданию гарантий права на информацию граждан и специфика их учета в национальном законодательстве.

Объективные условия процессов цивилизационного развития вносят коренные изменения в отношения общества и государства, существенно изменяют природу механизмов государственного управления, отягощенного опытом индустриальной и постиндустриальной эпохи. Естественные права и свободы граждан приобретают определяющее значение в ходе глобализации экономических, культурологических, демографических процессов. Человек становится не только потребителем, пользователем природных ресурсов, но и сам становится важнейшим условием интенсификации дальнейшего развития общества. Совершается переход от экстенсивных форм развития к интенсивным формам на основе информационных технологий, расширения знаний человека и его осознанного участия во всех процессах управления делами социума.

Один путь развития связан с использованием ИТ в рамках и целях общества, механизмы управления которым основаны на индивидуализации интересов личности, на неравенстве групп, слоев и классов, установление господства сильного. Другая модель ориентирует на общество, гармонично сочетающее интересы общества, личности и укрепление роли государства в координации этих интересов и механизмов их обеспечения, на учет разности культур, обычаев и уважения традиций стран и народов в геополитической структуре планеты, обеспечение естественных процессов эволюции земной цивилизации. В настоящее время в деятельности государств и других социальных структур наблюдается смешение этих подходов к выбору модели развития. Это усложняет все виды противоречий и конфликтов, приводит к некоторому кризису в области правового регулирования. Россия не является исключением в этом сложном процессе.

Доктринально поддерживается модель, согласно которой источник и гарантии прогресса перемещаются в сферу преобразования самого человека, формирования новой личности, а общество в целом формулирует задачи «общества-знания». Эта парадигма в принципе создает условия мощной интенсификации всех социально-значимых процессов. На этом фоне все очевиднее становится задача переустройства государственного управления в целях создания условий для всестороннего развития человека, вовлечения его в активное решений своих собственных проблем и проблем общества. Это возможно только на основе усвоения соответствующих знаний и умения их применять на практике.

Это сложный и длительный процесс. Его первые шаги затрагивают два взаимосвязанных направления: создание условий для установления правил правового регулирования реализации права на информацию граждан и иных субъектов, действующих в информационной сфере; обеспечение гарантий и ответственности органов государственной власти, снятие барьеров, отделяющих институты власти от человека, его социальных и личных интересов, механизмов власти, превращающих человека в подданного власти, в объект управления и манипуляции.

Доклад ориентирован на выявление согласованности двух генеральных направлений правового регулирования процесса информатизации. Первое, касается создания условий для реализации общепризнанных прав на информацию граждан и иных субъектов в рамках границ Российской Федерации. Второе направление правового регулирования, касается создания механизмов информационной открытости государственной власти, органов местного самоуправления, иных институтов публичной власти. Эта сторона дела связана со снятием барьеров, отделяющих человека от институтов власти, делающих его объектом информационного манипулирования, что приводит к усилению влияния отдельных групповых интересов либо изоляции гражданина от участия в политической жизни, к искажению сферы его частной жизни.

Соответственно построен анализ состояния законодательства Российской Федерации о праве граждан на информацию и информационной открытости государственной власти, в качестве основного индикатора развития демократии, гарантий социального государства и создания основ правового государства и общества.

3. Состояние российского законодательства о праве на информацию и открытости органов государственной власти и местного самоуправления

3.1. Общая характеристика законодательства Российской Федерации по проблеме

К настоящему времени в Российской Федерации действует около ста федеральных нормативных правовых актов в области информации и информатизации. Не меньшее количество правовых актов принято и на региональном уровне субъектами Российской Федерации. Почти каждый из них в той или иной мере касается вопросов обеспечения доступа граждан к информации, проблем создания соответствующей инфраструктуры, на основе которой это право может быть реализовано. Доклад представляет наиболее важные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации и частично ведомственные акты, имеющие непосредственное значение для решения проблемы информированности граждан и обеспечения открытости, прозрачности деятельности органов государственной власти в процессе их взаимодействия с гражданами.


3.2. Состояние законодательства в области регулирования прав граждан на информацию

В соответствии с выше означенными направлениями правового регулирования в данной области, отметим его следующие характеристики.


3.2.1.Состояние легитимной основы права граждан на информацию

В формировании легитимной основы права на информацию граждан основным источником права является Конституция Российской Федерации 1993г.

Признавая право на информацию естественным правом в числе других основных прав и свобод (ст.17 и 18) , Конституция РФ содержит ряд важных норм прямого действия, которые формируют основы развития российского законодательства, организующего деятельность исполнительной власти, местного самоуправления, и обеспечивают правосудие в информационной сфере.

Право на информацию и его содержание установлено нормой, записанной в п. 4. ст. 29 Конституции, где сказано: «Каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом». Необходимо отметить, что ФЗ «О государственной тайне» включает и норму, устанавливающую категории информации, которая не может быть отнесена к государственной тайне.

В п. 1. и 3. ст. 29 Конституции зафиксировано, что каждому гарантируется свобода мысли слова, никто не может быть принужден к выражению своих мнений или отказу от них. В этой же статье Конституции РФ содержится важная норма о гарантиях свободы массовой информации и о запрете цензуры.

Важные положения о легитимной основе права на информацию содержатся в ФЗ 1995г. «Об информации, информатизации и защите информации» (далее «Об информации…»).

Этот закон относит граждан к пользователям, которые наравне с органами государственной власти, местного самоуправления и иными организациями обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцами этих ресурсов необходимость в получении запрашиваемой информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом. (Ст. 12. п.1). Информация, полученная из государственных информационных ресурсов, может быть использована для создания производной информации. Эта производная информация, но не сама исходная информация, может быть использована как источник прибыли и распространяться в коммерческих целях. При этом обязательна ссылка на источник первичной информации (ст. 12. п.2.).

На основе закона «Об информации» субъекты Российской Федерации издают свои законы и иные правовые акты, регулирующие правоотношения в области информатизации и в той или иной мере затрагивающие обеспечение права на информацию. Отметим законы Москвы, московской области и Закон Ханты Мансийского Автономного округа 1998 г. «Об информационных ресурсах округа».

Закон города Москвы «Об основах малого предпринимательства в Москве» от 28 июня 1995 года N 14 (в ред. от 29.05.2002), обеспечивает защиту прав граждан в сфере малого предпринимательства, путем создания Реестра для хранения и актуализации информации о субъектах Реестра и обеспечения оперативного доступа к ней.

Закон Московской области «Об информации и информатизации в Московской области» от 12 марта 1998 года (с изм. от 11.02.2001), регулирует отношения, возникающие при формировании и использовании информационных ресурсов муниципальных органов, органов местного самоуправления: на основе создания, сбора, обработки, накопления, хранения, поиска, распространения и предоставления потребителю (гражданину) документированной информации; создании и использовании автоматизированных информационных систем, банков и баз данных, информационных технологий и средств их обеспечения; защите информации и прав субъектов, участвующих в информационных процессах и информатизации на территории Московской области.

Правовые основы доступа к информационным ресурсам Московской области и порядка пользования ими определены ст. 13. Ответственность за несоблюдение режима работы с информацией, предоставление заведомо недостоверной информации, за непредоставление информации регулируются ст.14. Глава 4 регулирует информатизацию деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Московской области



Закон города Москвы об информационных ресурсах и информатизации города Москвы от 24 октября 2001 года, регулирует отношения органов власти города Москвы, органов местного самоуправления, жителей Москвы, иных лиц, участвующих в формировании и использовании информационных ресурсов города Москвы; создании и эксплуатации информационных систем, содержащих указанные ресурсы. Закон определяет правовой режим доступа к информационным ресурсам хозяйственных организаций, граждан и иных категорий лиц. Доступ граждан к информации особой социальной значимости осуществляется бесплатно (ст. 6.). К бесплатной информации отнесена информация о порядке оформления и направления жителями города в органы власти города Москвы и органы местного самоуправления документов, представление которых требуется от них в соответствии с законодательством, и тексты вступивших в силу нормативных актов, принятых органами власти города Москвы и не относящихся к информации ограниченного доступа, предоставляются бесплатно.

Закон города Москвы об общем образовании в городе Москве от 10 марта 2004 года определяет, что граждане должны получать полную и достоверную информацию о государственных нормах и требованиях к содержанию основных общеобразовательных программ, максимальному объему учебной нагрузки и уровню подготовки выпускников.

На уровне подзаконных актов, регионального и местного управления также регулируются вопросы обеспечения доступа граждан к информации.


3.2.2. Обеспечение доступа к информации о себе, о своих правах, к информации в наиболее уязвимых областях социальной жизни

Данное право на доступ зафиксировано в Конституции РФ. Эти положения Конституции развиты в ФЗ «Об информации…». Статья 14 закона специально посвящена доступу граждан и организаций к информации о них. «Граждане и организации имеют право на доступ к документированной информации о них, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, имеют право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию. Ограничение доступа граждан и организаций к информации о них допустимо лишь на основаниях, предусмотренных федеральными законами». Получение информации о себе для граждан и организаций бесплатно. Отказ владельца такой информации предоставить ее гражданину и организации, которых она касается, может быть обжалован в судебном порядке.



В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП) имеется специальная статья 5.39. «Отказ о предоставлении гражданину информации». Норма, содержащаяся в данной статье, предусматривает меры административной ответственности за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо за несвоевременное предоставление таких документов и материалов, за непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление неполной или заведомо недостоверной информации. Эти действия влекут административную ответственность в виде штрафа должностных лиц. Статья 5.13. КоАП говорит об ответственности за непредоставление возможности обнародовать опровержение или иное разъяснение в защиту чести, достоинства или деловой репутации, а ст. 5.29. предусматривает ответственность за непредоставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного договора, соглашения.

Сокрытие или искажение экологической информации предусмотрено статьей 8.5 КоАП. Статья 23.46 КоАП содержит перечень органов, осуществляющих государственный контроль в области обращения и защиты информации.

В ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования (в ред. от 31.12.2002)», предусмотрена ответственность органов и должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации, страхователей и застрахованных лиц (Ст. 17). «Руководители, а также должностные лица органов Пенсионного фонда Российской Федерации, участвующие в соответствии с настоящим Федеральным законом в сборе, хранении, передаче и использовании сведений, содержащихся в индивидуальных лицевых счетах застрахованных лиц, обязаны обеспечить исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам защиты конфиденциальной информации (персональных данных). Виновные в незаконном ограничении доступа к указанным сведениям или нарушении режима защиты информации несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях.

Вопросы доступа к информации, регулируются и отдельными нормами ФЗ «О радиационной безопасности населения» (1996 г. ст. 23.); ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (в ред. 2002 , .2003, ст. 17); ФЗ от 30 марта 1995 г. «О предупреждении и распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»; ФЗ от 21 ноября 1995 «Об использовании атомной энергии»; ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»(Ст. 14.); ФЗ от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (Ст. 7.); ФЗ от 2 мая 1997 г. «Об уничтожении химического оружия» (Ст. 20.); ФЗ от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (Ст.8.); ФЗ от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (ст. 4., ст. 6.)
3.2.3. Защита информации о частной жизни, личной и семейной тайне, установление режима персональных данных.

В этом блоке правового регулирования важна статья 23 Конституции РФ, где сказано, что каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну защиту своей чести и доброго имени. Здесь же содержится норма о праве на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Ограничение этого права допускается только на основе судебного решения. Кроме того, статья 24 Конституции устанавливает, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются.

Эти конституционные положения, важные для дальнейшего регулирования отношений, связанных с защитой и порядком использования персональных данных, содержатся и в ст. 11 ФЗ «Об информации…»: «Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни, а равно информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как на основании судебного решения не допускается».

Нормы о неприкосновенности частной жизни, на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых и телеграфных, а также иных сообщений подтверждаются и ФЗ «О связи», который принят в 2003г. взамен ранее действовавшего аналогичного закона.

Данный закон ввел понятие «современный эквивалент сети связи» и квалифицирует его как минимальный набор современных средств связи, обеспечивающих качество и объем услуг для широкого круга пользователей, их сетевых ресурсов. На этой основе формируются и средства международного информационного обмена, которые определены в ФЗ «Об участии в международном информационном обмене» (1996) как информационные системы, сети и сети связи. Информационные системы и сети связи образуют ту информационно- коммуникационную сеть, которая формирует необходимую для пользователей инфрастуктуру внутренних и внешних информационных контактов через сети Интранет, Интернет.

КоАП РФ предусматривает ответственность за непредставление информации для составления списков присяжных заседателей (Ст. 17.6.), а также в государственный орган (должностному лицу) (ст. 19.7.).

Уголовный кодекс РФ (1996 ст. 2954), предусматривает ответственность за отказ в предоставлении гражданину информации (ст. 140.) «Неправомерный отказ должностного лица в предоставлении собранных в установленном порядке документов и материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо предоставление гражданину неполной или заведомо ложной информации, если эти деяния причинили вред правам и законным интересам граждан». Ответственность за разглашение тайны усыновления (удочерения), предусмотрено в ст. 155.; за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей (ст. 237.)

Специального закона о персональных данных в Российской Федерации пока нет. Но, в соответствии со ст. 11 ФЗ «Об информации…» персональные данные отнесены к категории конфиденциальной информации. Перечни персональных данных, включаемых в структуру государственных информационных ресурсов и ресурсов местного самоуправления, а также получаемых и с обираемых негосударственными организациями, должны быть закреплены федеральным законом. Деятельность негосударственных организаций и частных лиц по обработке и предоставлению персональных данных подлежит обязательному лицензированию.

Закон «Об информации…» запрещает использование персональных данных в целях причинения имущественного и морального вреда, затруднения реализации прав и свобод граждан. Ограничение прав граждан на основе использования информации об их социальном происхождении, о расовой или национальной, языковой, религиозной и партийной принадлежности запрещено и карается в соответствии с законодательством.

В п. 3 статьи 11 этого закона нарушение режима защиты, обработки и порядка использования персональных, данных юридическими и физическими лицами в соответствии с их полномочиями в этой области влечет их ответственность в соответствии с законодательством РФ.

10 июля 2001г. Президентом Российской Федерации издано Распоряжение «О подписании Конвенции о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных». Ратификация этой Конвенции влечет принятие актов, связанных с регламентацией порядка доступа к информации, защиты конфиденциальной информации, включая и персональные данные, а также более широкие обязательства о неприкосновенности частной жизни.

Темы персональных данных касается и Трудовой кодекс Российской Федерации. В этом законе имеются нормы, которые устанавливают номенклатуру собираемых персональных данных в связи с установлением трудовых отношений и о порядке работы с этими данными в процессе реализации контрактов и договоров о трудовой деятельности граждан.


3.2.4. Гарантии реализации права на информацию (достоверность, своевременность, адекватность запросу или интересам граждан, и т.п.).

Федеральный закон «Об информации…» в статье 22 предусматривает «обязанность устанавливать порядок предоставления пользователю информации с указанием места, времени, ответственных должностных лиц, а также необходимых процедур и обеспечивают условия доступа пользователей к информации». Статья 24 этого закона посвящена защите права на доступ к информации. Она гласит: «Отказ в доступе к открытой информации или предоставление пользователям заведомо ложной информации могут быть обжалованы в судебном порядке»… «Во всех случаях лица, которым отказано в доступе к информации, и лица, получившие недостоверную информацию, имеют право на возмещение понесенного ими ущерба». Этой норме корреспондирует статья 5.39 КоАП РФ об отказе в предоставлении гражданину информации. Основаниями обращения гражданина в суд являются: неправомерный отказ в предоставлении информации, несвоевременное предоставление информации (документов и материалов), предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации.

Поскольку специального закона о доступе к информации граждан пока нет, порядок подачи заявлений и просьб о предоставлении информации гражданину определяется в соответствии со статьей 33 Конституции РФ, а также Указа Президиума верховного Совета СССР от 12 апреля 1968г. в редакции от 2 февраля 1988г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». Реализация прав на информацию иностранных граждан и лиц без гражданства регулируется ФЗ от 25 июля 2002г. «О правовом положении иностранных граждан». Статья 4 этого закона уравнивает статус иностранцев со статусом граждан Российской федерации за исключениями, установленными федеральными законами. Например, иностранные граждане не могут занимать должности государственной службы. Постановлением Правительства от 13 сентября 1994г. утверждены Правила аккредитации и пребывания корреспондентов иностранных СМИ на территории РФ. В 1998г. утверждено Положение о порядке допуска лиц, имеющих двойное гражданство, лиц без гражданства, а также лиц из числа иностранных граждан, эмигрантов и реэмигрантов к государственной тайне (1998 ст. 4407.). С другой стороны КоАП в ст. 19.7 предусматривает ответственность гражданина за представление информации в государственный орган или должностному лицу в неполном или искаженном виде.
3.2.5. Защита прав и установление обязанностей граждан и иных субъектов в области обмена информации и соблюдения требований к обеспечению информационной безопасности общества, государства и личности.

Указом Президента РФ одобрена Доктрина информационной безопасности Российской Федерации 9 сентября 2000г. Основная идея этого документа мобилизовать организационные и правовые механизмы на обеспечение баланса интересов между обществом, государством, человеком (личностью) в информационной сфере. Важное место занимает идея профилактики правонарушений и обеспечения безопасности этой сферы. В качестве угроз конституционным правам и свободам человека и гражданина сформулированы ситуации, при которых создается монополия на формирование, получение и распространение информации в стране, в том числе и со стороны телекоммуникационных систем; чрезмерное ограничение доступа к общественно необходимой информации, к открытым информационным ресурсам федеральных органов государственной власти, органов субъектов РФ, местного самоуправления, к открытым архивным материалам, к другой открытой информации; нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области массовой информации; манипулирование информацией (дезинформация, сокрытие или искажение информации); противодействие, в том числе и со стороны криминальных структур, реализации гражданами своих прав на личную и семейную тайны, тайну переписки, телефонных переговоров и иных сообщений; вытеснение российских информационных агентств, СМИ с внутреннего рынка и усиление зависимости духовной, экономической, политической от сфер общественной жизни от зарубежных информационных структур и др.

Доктрина содержит положения, которые должны быть воплощены в законодательных актах, обеспечивающих состояние информационной безопасности в стране. Многие необходимые условия для этого уже существуют.

По этой проблеме, кроме уже упомянутой нормы о защите государственной тайны, в Конституции РФ содержатся нормы запретительного характера. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы другого человека. Согласно статье 19 Конституции РФ «Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности» в том числе и применительно к праву на информацию. А пункт 2 ст. 29 прямо устанавливает, что «Не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть или вражду». Эти нормы не только определяют наиболее вредные категории информации, но и свидетельствуют о запрете на злоупотребление правом на распространение такой информации.

Кроме ответственности в соответствии с УК РФ за преступления в сфере информатизации (ст. 272-274), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность за нарушения правил защиты информации; за разглашение информации с ограниченным доступом; со злоупотреблением свободой массовой информации; за воспрепятствование распространению продукции средств массовой информации; за нарушение правил распространения обязательных сообщений. В этом же законе предусмотрены и нормы ответственности за воспрепятствование уверенному приему радио-и телепрограмм, порядка представления статистической информации, нарушение правил хранения, комплектации, учета или использования архивных документов, нарушение порядка изготовления и распространения продукции СМИ и др. Ответственность за разглашение информации с ограниченным доступом, а также за изготовление или распространение анонимных агитационных материалов, предусмотрена в статьях КоАП (ст. 13.14.и ст. 5.12.).

  1   2   3


База даних захищена авторським правом ©shag.com.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка