Диссертация на соискание ученой степени доктора социологических наук Научный консультант: д с. н., профессор Уржа О. А. Москва 2014



Сторінка7/23
Дата конвертації15.04.2016
Розмір4.68 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   23

Социальные факторы характеризуют уровень и качество жизни населения, что в совокупности определяет потребности социальных групп в развитии социальной инфраструктуры. Социальные факторы являются отражением сложившихся экономических и политических тенденций.

Территориальная дифференциация, выраженная в таких экономических показателях, как размеры инвестиций, финансовая обеспеченность регионов, инициирует высокую степень поляризации в уровне и качестве жизни населения, определяемую, не только размерами доходов, но и территориальной принадлежностью (см. рис. 5).



Рис. 5. Среднедушевые денежные доходы в месяц, руб.122.

Анализ среднедушевых денежных доходов населения по регионам РФ позволяет сделать вывод о крайне высоком уровне региональной дифференциации, что представляет собой не только социально-экономическую, но и политическую угрозу целостности страны. Так, среднедушевые денежные доходы в Ненецком автономном округе (данный регион занимает верхнюю строчку рейтинга) составляют 59414 рублей, что превышает, например, показатель Республики Калмыкия (10032 рублей) почти в 6 раз! В 2012 году децильный размах по данному показателю между субъектами РФ составлял 2,8 раза, уровень среднедушевых доходов в группе регионов, образующих первый дециль, составлял в среднем около 38000 рублей, десятый - 13400 рублей.123 Уровень жизни населения опосредованно влияет на параметры функционирования социальной инфраструктуры, определяя объемы спроса на ее услуги среди населения и хозяйствующих субъектов.

В современных условиях низкий уровень жизни подавляющего большинства сельского населения инициирует отсутствие спроса на услуги объектов социальной инфраструктуры, во многом определяя ее качественные и количественные характеристики. Так, отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников сельского хозяйства к среднероссийскому уровню является самым низким и составляет 52%.124 Уровень заработной платы в сельских поселениях определяет и кадровый потенциал объектов социальной инфраструктуры, который характеризуется более низким профессионально-квалификационным уровнем, оттоком квалифицированных кадров в крупные города, предоставляющие более широкие возможности самореализации. Серьезную угрозу это представляет, в первую очередь, для объектов образования и культуры. Отсутствие высокодоходного аграрного производства в современной России определяет и низкую бюджетную обеспеченность сельских поселений. Сельские поселения и малые города, во многом, оказались изоморфны по уровню доходов населения, возможностям формирования местных бюджетов поселений, и, соответственно, количественным и качественным параметрам социальной инфраструктуры. Бедность сосредоточена сегодня преимущественно в сельских поселениях и малых городах. Распределение малоимущего населения по группам территориальной локализации подтверждает данный вывод.
Рис.6. Распределение малоимущего населения по месту проживания (по материалам выборочного обследования бюджетов домашних хозяйств; в процентах от общей численности малоимущего населения).125

Факторы культурно-духовной сферы включают в себя сложившиеся на территории исторические, культурные традиции и ресурсы, характерные для населения ценности, установки, особенности менталитета. Управленческие практики модернизации социальной инфраструктуры должны, с одной стороны, определяться культурно-духовными запросами населения, а, с другой стороны, формировать их, совершенствовать в соответствии с приоритетными целями единой национальной идеологии.

Образовательные, культурные потребности жителей являются основой формирования релевантной данным запросам социальной инфраструктуры. Кроме того, ценностные ориентации, моральные нормы опосредованно влияют на развитие социальной инфраструктуры. Такие ценности, как уважение прав собственности, честность при заключении сделок, соблюдение контрактов и прав потребителей определяют потенциальные возможности привлечения инвестиций в целях развития социальной инфраструктуры, а также качественные параметры оказываемых услуг. Активная гражданская позиция способствует становлению системы общественного контроля за развитием социальной инфраструктуры муниципального образования.

Культурно-историческое наследие поселения, традиции являются основой, формирующей, прежде всего, рынок туристических услуг территории, а значит и развития соответствующей социальной инфраструктуры. Сохранение исторического облика территории, охрана и восстановление памятников культуры, архитектурных комплексов, внимание к национальным особенностям, традициям и обычаям способствует формированию туристической привлекательности территории. Все это является важнейшим направлением деятельности, способствующим развитию муниципального образования. Имиджевое продвижение муниципального образования как привлекательной туристической территории позволит не только наращивать доходную часть местных бюджетов за счет дополнительных налоговых поступлений, но и станет фактором развития соответствующей социальной инфраструктуры. Формирование и/или продвижение культурных объектов территории, обладающих туристической привлекательностью, снижает предпринимательские риски, связанные с размещением объектом социальной инфраструктуры вследствие обеспечения повышенного спроса на их услуги. Привлечение общественного интереса к социокультурным объектам муниципального образования формирует инвестиционную привлекательность территории, инициируя развитие социальной инфраструктуры (дорожное хозяйство, транспортный комплекс, бытовое обслуживание населения, общественное питание и многое другое). Повышение уровня туристической привлекательности территории, ее престижа возможно на основе привлечения интереса к существующим культурно-историческим памятникам, уникальным природным ресурсам. Особенно актуальным является создание условий для развития сельскохозяйственного, культурно-познавательного туризма, поиск уникальных идей для формирования туристической привлекательности российских малых городов, сельских поселений. Популяризация народных художественных промыслов, воссоздание исторического облика поселений126 являются одними из направлений формирования туристического имиджа муниципального образования, что является катализирующим фактором развития социальной инфраструктуры.

Вывод. На управленческие практики модернизации социальной инфраструктуры существенное влияние оказывает вся совокупность факторов: природно-территориальных, экономических, политических, социальных, культурно-духовных. Тип муниципального образования, его территориальная принадлежность, тип поселения по параметрам численности населения являются доминирующими факторами развития социальной инфраструктуры. Сельские поселения и малые города, во многом, оказались изоморфны по уровню доходов населения, возможностям формирования местных бюджетов поселений, и, соответственно, количественным и качественным параметрам социальной инфраструктуры.

Местное самоуправление, согласно соответствующим правовым нормам, выделению конкретных вопросов местного значения, а также вследствие его максимальной приближенности к населению, обладает наибольшими функциональными возможностями в сфере развития социальной инфраструктуры. Таким образом, органы местного самоуправления являются основным субъектом модернизации социальной инфраструктуры. К другим субъектам модернизации социальной инфраструктуры относятся федеральные и региональные органы власти, частный бизнес, население муниципального образования. Анализ факторов, детерминирующих управленческие практики модернизации социальной инфраструктуры, позволяет сделать вывод, что современное состояние института местного самоуправления – закономерное следствие трансформации общества, отражение существующих противоречий между институциональной сущностью местного самоуправления, как самостоятельного субъекта управления и объективными факторами политического, экономического характера, ограничивающими его автономию. Финансовая необеспеченность местных бюджетов, концентрация ресурсов в федеральном бюджете, а также бюджетах административных центров субъектов Российской Федерации инициирует высокую значимость федерального и регионального финансирования целевых программ развития социальной инфраструктуры.




2.3 Специфика современных управленческих практик модернизации социальной инфраструктуры российских муниципальных образований

Обеспечение эффективного функционирования объектов социальной инфраструктуры является одним из стратегических направлений деятельности государства. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, отмечается, что государственная региональная политика направлена на «реализацию потенциала развития каждого региона, а также преодоление инфраструктурных и институциональных ограничений».127

Деятельность по развитию социальной инфраструктуры реализуются на трех иерархических уровнях, которые закреплены в законодательстве РФ: федеральном, региональном и местном. На верхнем федеральном уровне разрабатывается и утверждается нормативно-правовая база функционирования социальной инфраструктуры, здесь же устанавливается единая система минимальных социальных гарантий в области медицинского обслуживания, образования, культуры. Так, Конституция РФ гарантирует своим гражданам социальное обеспечение, право на жилище, образование, медицинскую помощь, участие в культурной жизни, доступ к культурным ценностям.128 Обеспечение гарантированных Конституцией прав определяет необходимость государственной поддержки функционирования и развития соответствующих комплексов социальной инфраструктуры: жилищной, коммунальной, транспортной, социокультурной.

Управление отраслями социальной инфраструктуры опирается на территориальные нормативы обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры и социальными благами (в расчете на 1000, 10 тыс. чел. и т.п.). Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года № 1063-р, предусматривает, с одной стороны, нормативы обеспеченности населения учреждениями социально-культурной сферы и их услугами, а с другой – обеспеченности работников этих учреждений ресурсами, достаточными для их эффективного функционирования. Здесь зафиксированы критерии, начиная с численности населения, при которой должны создаваться, к примеру, библиотеки, зрительные залы, музеи и т.д.

Документ устанавливает социальные нормативы обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры: учреждениями здравоохранения, образования, культуры; определяет обязательность оказания социально-психологических услуг, наличие специализированных подразделений в учреждениях социальной защиты, нормативы обеспеченности населения учреждениями социального обслуживания соответствующего вида, примерную обеспеченность учреждений специалистами, основные параметры оказания услуг, характеристики целевых групп и т.д. Определенная дефектность данного нормативного акта эксплицируется из ряда его формулировок. Так, в разделе здравоохранения предусмотрены нормативы обеспеченности санитарным автотранспортом различных медицинских учреждений (например, на каждое противотуберкулезное отделение должен быть 1 санитарный автомобиль на 1 учреждение или на тысячу жителей), в тоже время отсутствуют нормативы количества туберкулезных диспансеров в муниципальных образованиях (не предусмотрено ни по одному специализированному медицинскому учреждению). В разделе образования предусмотрены нормы питания детей в образовательных учреждениях. Однако расчет нормативных потребностей в дошкольных учреждениях, в образовательных школах, учреждениях дополнительного образования (школы искусств, спортивные школы) предусмотрен уже в другом законодательном акте (Распоряжение Правительства РФ от 19.10.99 N 1683-р «О методике определения нормативной потребности субъектов Российской Федерации в объектах социальной инфраструктуры»).

Анализ обеспеченности муниципальных образований объектами социальной инфраструктуры согласно закрепленным нормативам позволяет выявить устойчивые процессы сегментации поселений по параметрам численности населения. В сегменте наивысшей уязвимости оказались сельские поселения и городские малые поселения (до 50 тыс. жителей), что свидетельствует о формировании социального неравенства в условиях приобщения к культурным ценностям, реализации досуговой активности населения. В первую очередь, фактическая необеспеченность объектами прослеживается именно в нормативах социокультурного комплекса. В большинстве рассмотренных малых городов отсутствует предусмотренный нормативами парк культуры и отдыха, театр, выставочный зал и/или галерея. Определенные дисбалансы имеются и в обеспеченности малых городов учреждениями здравоохранения, в большинстве своем не выдерживается предусмотренный норматив - 1 больница на 10 тыс. жителей. В средних и больших городах ситуация диаметрально противоположна, обеспеченность социокультурными объектами соответствует и/или превышает установленный законодателем норматив.

Как уже отмечалось, основным субъектом развития социальной инфраструктуры муниципальных образований являются органы местного самоуправления, что эксплицируется из законодательно закрепленных вопросов местного значения, отражающих функционирование основных отраслей социальной инфраструктуры. Однако ряд вопросов функционирования социальной инфраструктуры закреплен за региональными органами власти: «разработка и реализация региональных программ развития образования с учетом национальных и региональных социально-экономических, культурных, и других особенностей», «оказание (предоставление) государственной социальной помощи» и другие. Кроме того, принятый Федеральный закон «Об основах охраны здоровья граждан в российской Федерации» значительно сузил полномочия местных органов власти в сфере здравоохранения (статья 16, 17). Так, организация оказания населению первичной медико-санитарной помощи, специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощи отнесена к компетенции субъекта РФ. Органы местного самоуправления обеспечивают организацию оказания медицинской помощи в медицинских организациях муниципальной системы здравоохранения в случае передачи им соответствующих полномочий. С одной стороны, подобное перераспределение полномочий дает возможность гражданам, которые проживают в муниципальных образованиях со слабой финансовой базой, тем не менее, получать качественную медицинскую помощь, гарантированную государством. Особенно актуально это для сельских поселений, где уровень доступности медицинских услуг значительно ниже, чем в городе. Однако, данная проблема обусловлена не отсутствием у местных органов власти способностей к эффективной организации оказания медицинской помощи населению, а, в первую очередь, отсутствием финансовых возможностей. На наш взгляд, организация оказания медицинской помощи населению, управление муниципальным здравоохранением может быть наиболее эффективным и оперативным, отвечать потребностям жителей только при условии концентрации полномочий в руках местных органов власти при наделении их соответствующими ресурсами.

Федеральный закон №131-ФЗ является главной законодательной основой, регламентирующей закрепление за органами местного самоуправления, вопросов организации функционирования объектов социальной инфраструктуры и/или создания условий для их развития. Организация предоставления среднего образования, дорожная деятельность, создание условий для организации досуга жителей, транспортного обслуживания, содержание жилищного хозяйства, ресурсное обеспечение и другие аспекты развития социальной инфраструктуры являются сегодня приоритетными направлениями деятельности местных органов власти, что получило правовое закрепление в виде соответствующих полномочий в Федеральном законе №131-ФЗ.

В Указе Президента РФ № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» представлены показатели эффективности деятельности местных органов власти данных муниципальных образований, большинство из которых, напрямую зависят от уровня развития социальной инфраструктуры. Данный нормативный акт определяет ряд позитивных тенденций в современных управленческих практиках модернизации социальной инфраструктуры. Так, перечень, заложенных в Указе, критериев оценки определяет приоритетность удовлетворения интересов и потребностей населения, необходимость формирования релевантной его запросам и ожиданиям социальной инфраструктуры, закладывает нормативные основы взаимодействия местных органов власти с населением, детерминируя проведение регулярных опросов жителей с целью анализа уровня его удовлетворенности по основным показателям развития социальной инфраструктуры. С другой стороны, складываются некоторые противоречия между институциональной сущностью местного самоуправления как независимого уровня власти и избыточностью контроля со стороны государства. Кроме того, критерии оценки не учитывают реальное состояние финансовых ресурсов местных органов власти, которые не позволяют в полном объеме обеспечить деятельность по достижению плановых показателей.

Таким образом, анализ правового поля развития социальной инфраструктуры позволяет выделить ряд проблем. Прежде всего, основные полномочия закреплены за органами местного самоуправления, предусмотрены жесткие критерии оценки их деятельности в данной сфере, но финансовые средства, необходимые на поддержку функционирования и развития объектов социальной инфраструктуры сконцентрированы на региональном и федеральном уровне. В современных политических и экономических условиях определилась амбивалентность механизма выделения основного субъекта развития социальной инфраструктуры, поскольку федеральные органы власти выступают гарантами предоставления услуг населению, обладают ресурсами развития и контрольными полномочиями, а местное самоуправление обязанностями и ответственностью. Федеральные власти, поддерживая систему межбюджетных трансфертов, устанавливают порядок предоставления и распределения субсидий на развитие социальной инфраструктуры, устанавливают пороговые значения софинанансирования программ. Выстраиваемая сложная иерархическая система предоставления финансовых средств (федеральный бюджет, региональный, местный) индуцирует определенные дисбалансы развития социальной инфраструктуры: временные потери в связи с увеличением сроков прохождения финансовых средств, расширение зон риска возникновения индивидуально-договорных типов межбюджетных отношений, высокий уровень напряжения кадровых, организационных ресурсов основных получателей финансирования.

Сложившаяся ситуация полисубъектности управления процессами развития социальной инфраструктуры расширяет границы аномии и неопределенности в системе взаимодействий различных уровней власти. Нагрузка на местное самоуправление постоянно увеличивается, так за последние 10 лет в результате внесения изменений в Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления в РФ, перечень вопросов местного значения только расширялся примерно на 10 пунктов для каждого типа поселения. В то время как доходы муниципальных образований, особенно, если использовать такой показатель, как «доходы в расчете на душу населения» постоянно сокращаются. Уровень покрытия расходов местных бюджетов за счет собственных источников в последние годы составляет около одной трети.129

Таким образом, финансовая необеспеченность местных бюджетов эксплицирует необходимость привлечения средств федерального и регионального бюджета для решения проблем функционирования социальной инфраструктуры. Особенно значимой для муниципальных образований является проблема обеспечения функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения. Например, по оценке одного из экспертов, средства, необходимые для восстановления и реконструкции дождевой канализации муниципального района превышают собственные доходы годового бюджета. Нерешенная проблема дождевой канализации провоцирует высокий уровень грунтовых вод, что ведет к разрушению фундаментов зданий, дорог.130 Учитывая масштабность и высокую капиталоемкость данной сферы, в РФ реализуется практика деятельности Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства, направленная на «создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйств».131 По оценкам экспертам, использование возможностей Фонда является эффективным фактором поддержания стабильности объектов социальной инфраструктуры, однако существует ряд ограничений, прежде всего, для сельских поселений и малых городов, чей бюджет не позволяет оплатить даже проектно-изыскательные работы, необходимые для подачи заявки.

Основными проблемами развития инфраструктуры Российской Федерации на современном этапе являются:


  • неравномерность пространственного размещения, высокий уровень территориальной дифференциации в развитии социальной инфраструктуры;

  • недостаточный уровень доступности и качества инфраструктурных услуг для населения;

  • высокая степень изношенности основных фондов организаций, предоставляющих инфраструктурные услуги населению и хозяйствующим субъектам; недостаточно высокие темпы строительства и реконструкции объектов социальной инфраструктуры;

  • высокий уровень дифференциации в финансовой обеспеченности местных бюджетов, что определяет разную степень доступности услуг объектов социальной инфраструктуры для населения различных территорий, создавая условия для дискриминации индивида в зависимости от места его проживания;

  • низкая доходность, чувствительность к рискам, капиталоемкость и, соответственно, низкая инвестиционная привлекательность инфраструктурных отраслей, что определяет высокий уровень бюджетной нагрузки в сфере строительства, ремонта и содержания объектов социальной инфраструктуры.

Таким образом, характеристика поставленных проблем иллюстрирует, с одной стороны, необходимость кардинального изменения неблагоприятных тенденций функционирования социальной инфраструктуры, их комплексность и масштабность, а, с другой стороны, объективные потребности в обновлении стандартных форм и механизмов управления. Необходимость привлечения значительного объема бюджетных средств детерминирует разработку программ развития социальной инфраструктуры, как в краткосрочной, так и долгосрочной перспективе, обуславливая консолидацию усилий федеральных, региональных и местных властей. Учитывая высокий уровень сложности процессов модернизации социальной инфраструктуры, их масштабность, степень влияния на социальное благополучие в обществе, уровень и качество жизни населения, экономику, политическую стабильность, государство в современных условиях разрабатывает и реализует стратегические концепции развития приоритетных отраслей социальной инфраструктуры, выраженные в соответствующих федеральных целевых программах.

Эффективно реализованная практика использования программно-целевых методов позволяет обеспечить достижение целей, связанных с переходом к качественно новому состоянию социально-экономических региональных систем, что может быть элиминировано при постановке частных целей развития элементов инфраструктурного комплекса отдельных регионов. Программно-целевой метод способствует осуществлению интеграционных процессов в развитии социальной инфраструктуры, повышению эффективности межотраслевых, межведомственных, межрегиональных взаимодействий, преодолению влияния дестимулирующих процессов территориальной дифференциации, региональных диспропорций в обеспечении объектами социальной инфраструктуры. «Методология, лежащая в основе программно-целевого управления, базируется на системном и комплексном подходах к управлению социально-экономическими объектами и процессами, предполагает координацию действий участников в пространстве и времени, привлечение ресурсов разных субъектов-участников, включая государство, регионы, муниципалитеты, организации, предприятия»132.

Основными принципами, определяющими эффективность реализации программно-целевого метода управления в сфере развития социальной инфраструктуры, является следующее:


  • количественная и/или качественная определенность поставленных целей и задач программы;

  • детерминация целевых ориентиров программы такими факторами, как масштабность проблем и имеющиеся материально-финансовые возможности;

  • консолидация материальных и финансовых ресурсов, привлечение внебюджетных источников финансирования;

  • обеспечение условий эффективного и целевого использования бюджетных средств и внебюджетных источников, обеспечение транспорентности финансовых потоков;

  • формирование системы мониторинга за ходом выполнения программы;

  • обеспечение эффективного взаимодействия между федеральными региональными и местными органами власти на всех этапах разработки программ: формулировки её целей, задач, целевых индикаторов и показателей обеспечения, механизмов реализации, методики оценки эффективности целевой программы, анализа ресурсного обеспечения;

  • формирование системы управления, обеспечивающей реализацию и контроль выполнения программы, что предусматривает жесткое закрепление полномочий и ответственности за отдельными субъектами управления, введение персонифицированной ответственности

  • создание условий для осуществления общественного контроля в процессе постановки целей и задач, использования финансовых ресурсов.

Программно-целевое управление является одним из приоритетных направлений деятельности государства, расходы бюджета на обеспечение федеральных целевых программ составляют 7-8%. Анализ реализуемых в современных условиях федеральных целевых программ свидетельствует, что они в большинстве своем направлены на выполнение крупномасштабных проектов, способствующих решению наиболее сложных проблем российского общества.

На программно-целевом методе базируются основные федеральные программы модернизации социальной инфраструктуры. Среди них можно выделить следующие: "Жилище", "Чистая вода", "Развитие транспортной системы России"; "Развитие физической культуры и спорта», «Культура России», Федеральная целевая программа развития образования. Кроме того, формирование социальной инфраструктуры является важнейшим составным элементом федеральных целевых программ регионального развития.

Анализируя объемы бюджетного финансирования Программ развития транспортной системы и жилищно-коммунальной, культурной сферы, объектом которых непосредственно является соответствующая отраслевая инфраструктура, можно констатировать, что они являются приоритетными проблемами на современном этапе развития российского общества, аккумулируя для своего решения значительные финансовые ресурсы.

Проведем анализ Федеральной целевой программы «Жилище» в контексте принципов программно-целевого управления. Так, в Федеральной целевой программе «Жилище» обозначены ее цели и задачи, важнейшие целевые индикаторы и показатели, сроки и этапы реализации, перечень подпрограмм и мероприятий Программы, объемы и источники финансирования, ожидаемые конечные результаты и показатели ее социально-экономической эффективности. В Программе достаточно четко прослеживается количественная определенность поставленных целей и задач программы. Например, выделены следующие количественные показатели: «улучшение жилищных условий граждан РФ (рост жилищной обеспеченности с 22,4 кв. метра на человека до 24,2 кв. метра на человека); увеличение доли семей, которым будет доступно приобретение жилья, соответствующего стандартам обеспечения жилыми помещениями, с помощью собственных и заемных средств - с 12 до 30%; увеличение годового объема ввода жилья и другие».133

Количественная определенность поставленных результатов реализации Программы, их сочетаемость со стандартизированными показателями Федеральной службы Государственной статистики позволяет обеспечить высокий уровень контроля. Например, общая площадь жилых помещений, приходящихся в среднем на одного жителя Российской федерации в 2011 году составляет 22,8 м2, что на 0,4 м2 больше чем в 2009 году, что свидетельствует о положительной целевой динамике. Однако ряд показателей, таких как уровень доступности приобретения жилья достаточно сложно измеряем в условиях высокой степени региональной дифференциации РФ, и, соответственно, разницы в стоимости квадратного метра жилья и доходах населения. Достаточно условным является и понятие «стандартная квартира». Серьезные требования должны быть предъявлены к социологическим исследованиям, и, прежде всего, структуре их выборки, которые будут определять долю семей в РФ, оценивающих свои возможности приобретения жилья, соответствующего стандартам, как доступные.

Анализ объемов финансирования свидетельствует о достаточно низком уровне внебюджетных ресурсов, доля инвестиций в ее обеспечении составляет только 0,06%. Это обусловлено такими факторами, как высокая капиталоемкость объектов жилищно-коммунальной инфраструктуры, долгий период окупаемости вложенных средств, низкий уровень доходности. Привлечение средств населения планируется в размере примерно 1/3 (35,3%) всего объема финансирования. Обеспечение данного показателя сопряжено со значительными рисками, учитывая финансово-экономическую нестабильность, колебания цен на рынке жилья, недостаточно высокие покупательные возможности молодых семей особенно в регионах с низким уровнем жизни, несовершенство нормативно-правовой базы в сфере ипотечного кредитования.

Консолидация материально-финансовых ресурсов, привлечение внебюджетных источников является одним из принципов обеспечения эффективности программно-целевого управления. Достижение плановых показателей в 2011 году свидетельствует о положительной динамике и наращивании объемов внебюджетного финансирования (рис. 7).


Рис. 7. Динамика привлечения внебюджетных источников к софинансированию федеральных целевых программ, млн. руб.134

В то же время недофинансирование программ из бюджетов субъектов РФ, например, в 2009 году на 44% является иллюстрацией возможных рисков программно-целевых методов управления. Значительные риски прослеживаются при сравнении прогнозных показателей привлечения внебюджетных источников и фактического объема софинансирования.



В целом, запланированные показатели привлечения финансовых ресурсов из бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников оказались выполнены только на 78% в 2008 году, на 70% в 2009 году, значительно лучше показатели 2010 и 2011 годов (96% и 105% соответственно), что представлено в таблице 2.135

Таблица 2

Фактическое софинансирование федеральных целевых программ за отчетный период, млн. руб.




всего


из бюджетов субъектов РФ

из внебюджетных источников




млн. руб.

% от запланирован-ного объема

млн. руб.

% от запланирован-ного объема

млн. руб.

% от запланирован-ного объема

2008

888110

78%

325740

75%

562370

80%

2009

720305.1

70%

224904.2

56%

495400.9

79%

2010

727779.1

96%

113110.1

98%

614669

96%

2011

915479.1

105%

130514

111%

784965.1

105%







Таким образом, финансовое обеспечение программ является значительным источником рисков при реализации программно-целевых методов, особенно в условиях нестабильной социально-экономической ситуации. Заложенные в федеральных целевых программах пороговые значения софинансирования расходных обязательств являются сложно выполнимыми для региональных бюджетов, учитывая, что «уровень покрытия расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ за счёт собственных источников составил 78,1%»136.

Амбивалентность правил предоставления субсидий по результатам конкурсного отбора региональных программ заключается в противоречии между основными целями федеральных целевых программ, которые направлены, в первую очередь, на решение наиболее сложных проблем территории, поддержку депрессивных территорий и завышенными требованиями к обеспечению субъектами РФ условий предоставления субсидий. В частности, помимо требований организационно-правового характера к условиям предоставления субсидий в рамках ФЦП, устанавливаются пороговые значения софинансирования программ. Например, в части мероприятий по завершению строительства и реконструкции объектов коммунальной инфраструктуры уровень софинансирования расходного обязательства субъекта РФ не может быть ниже 10%, при реализации мероприятий Федеральной целевой программы развития образования - не ниже 25%.



Рассмотрим основные показатели, характеризующие выполнение поставленных программных индикаторов. В ФЦП «Жилище» запланировано увеличение годового объема ввода жилья с 59,8 млн. кв. метров общей площади в 2009 году до 90 млн. кв. метров в 2015 году. Однако, на первом году выполнения Программы приращения объемов строительства не произошло. Федеральная служба государственной статистики фиксирует только отрицательную динамику ввода в действие жилых домов, а также привлечения средств населения (Рис. 8,9)137.
Рис. 8. Ввод в действие жилых домов, (млн. квадратных метров общей площади)
Рис.9. Ввод в действие жилых домов за счет собственных и заемных средств населения, (млн. квадратных метров общей площади)
Еще более пессимистично выглядят показатели объемов строительства, включенных непосредственно в федеральные адресные инвестиционные программы. Так, из 1326 предусмотренных к вводу федеральными программами объектов строительства, введено в действие только 280, что составляет 1/5 часть запланированного объема (таблица 3). Таким образом, декларируемое увеличение показателей вследствие действия федеральных целевых программ не обеспечивается, нивелируя заложенный в них мультикапликативный эффект, оборачиваясь дисенергией, что свидетельствует об отсутствии эффективных механизмов их реализации и контроля.

Таблица 3

Стройки и объекты, включенные в федеральные адресные инвестиционные программы138




Предусмотрено к вводу в 2009 году

Введено в действие

на полную мощность

частично

Всего

1362

280

55

из них по стройкам и объектам:










транспортного комплекса

123

15

3

агропромышленного комплекса

260

54

15

специального комплекса

190

42

4

социального комплекса

692

152

33

прочим стройкам и объектам

97

17

-

При реализации поставленных целей в сфере строительства лишь на 20% по федеральным инвестиционным программам, можно говорить о низкой степени эффективности программно-целевых методов управления. Отсутствие достижения плановых показателей существенно снижает мультикапликативный эффект методов программно-целевого управления.

Подобная ситуация характерна не только для посткризисного 2009 года, практика прошлых лет реализации федеральных целевых программ свидетельствует о еще более масштабных проблемах. Так, В. Яковлев, будучи министром регионального развития РФ, отмечал, что в результате определенных противоречий реализации федеральных целевых программ «образуется гигантский объем недостроя. Так, анализ эффективности только двух программ выявил огромные объемы незавершенного строительства на суммы 22,9 млрд. и 10,98 млрд. руб.»139

Еще одним фактором, определяющим низкую эффективность федеральных целевых программ, по мнению экспертов, является завышенные требования к процедуре их согласования, низкий уровень возможности корректировки программ, что становится насущной потребностью в условиях неполного финансирования. Так, «корректировка ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья» потребовала провести в течение 11 месяцев около 600 согласований. Чтобы внести в правительство проект программы «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики» пришлось осуществить свыше 140 согласований».140

Таким образом, основными недостатками управленческих практик реализации целевых программ развития социальной инфраструктуры являются:


  1. Низкий уровень привлечения внешних инвестиций.

  2. Размытые показатели оценки эффективности федеральных целевых программ, недостаточно проработанные механизмы измерения реального уровня достижения плановых показателей.

  3. Высокие пороговые значения софинансирования расходных обязательств по реализации программ для региональных бюджетов.

  4. Недостаточная степень координации федеральных целевых программ с региональными и местными программами социально-экономического развития.

  5. Отсутствие эффективной системы оценки и контроля реализации программ, низкий уровень участия общественности в их разработке и процессе контроля за расходованием финансовых средств. Отсутствие институциональных условий функционирования общественного контроля.

  6. Ограниченные возможности корректировки программ. Обеспечение условий корректировки программных задач и мероприятий представляется необходимым, учитывая вариативный характер реализации программ, появление как дополнительных возможностей, так и ресурсных ограничений.

  7. Усложнение процедур ресурсного обеспечения процессов развития социальной инфраструктуры, вследствие значительного количества иерархических уровней, реализующих процедуры предоставления и распределения субсидий, наличие посредничества различных ведомств, что индуцирует значительные сложности организационного, кадрового, экономического характера в процессе подготовок заявок для местных органов власти.

  8. Сложная иерархическая система предоставления финансовых средств (федеральный бюджет, региональный, местный) обуславливает определенные дисбалансы развития социальной инфраструктуры: временные потери в связи с увеличением сроков прохождения финансовых средств, расширение зон риска деформации оценочных критериев при конкурсном отборе региональных и муниципальных заявок на получение субсидий, активизации процессов лоббирования, индивидуально-договорных типов межбюджетных отношений.

Статистические данные свидетельствуют, что без обеспечения эффективных механизмов оценки, прежде всего, достоверности достижения целей и задач, а также системы контроля реализации программ, поставленные цели будут носит лишь декларативный характер. Необходимо жесткое закрепление прав и ответственности за субъектами управления, введение персонифицированной ответственности.

Что касается, федеральных целевых программ территориального развития, то они направлены, в первую очередь, на регионы, нуждающиеся в дополнительных мерах по повышению уровня жизни в них, устранению технологической отсталости, низкой конкурентоспособности (Республика Ингушетия, Чеченская Республика, Сахалинская область, Калининградская область, «Дальний Восток и Забайкалье», «Юг России»). Учитывая низкую бюджетную обеспеченность данных регионов, остроту проблем в сфере социально-экономического развития принимаются меры по оказанию федеральной поддержки региональных инициатив, что нашло свое отражение в реализации программно-целевых методов.

Задачами ФЦП "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года" являются: закрепление населения в регионе путем сохранения и создания новых рабочих мест; снятие инфраструктурных ограничений развития экономики на региональном уровне; реализация ряда проектов, связанных с развитием инженерной инфраструктуры и социальной сферы. Источники финансирования Программы на 2008 -2013 годы представлены на рис.10.141

Рис. 10. Источники финансирования Программы "Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года", млн. руб.

В числе задач Федеральной целевой программы "Социально-экономическое развитие Чеченской Республики на 2008 - 2012 годы" (в ред. Постановления Правительства РФ от 30.07.2010 N 583) представлены следующие: восстановление систем инженерной инфраструктуры; развитие информационно-коммуникационного комплекса и обеспечение доступа к его объектам, современным технологиям; обеспечение населения доступным и качественным жильем. Средства бюджета Чеченской Республики составляют 4% от общего объема финансирования (4394,84 млн. рублей). Внебюджетные источники – 3,4% (3608,6 млн. рублей).142

Актуальность программно-целевых методов в решении проблем региональной дифференциации, преодоления негативных последствий неравномерного пространственного размещения отраслей социальной инфраструктуры и поддержке регионов с низким уровнем социально-экономического развития не вызывает сомнений, однако необходимо также создание условий для эндогенного развития территорий. Это предполагает переход от политики поддержки регионов к политике их развития. Источниками эндогенного развития территории должны стать собственные материально-финансовые ресурсы, человеческий капитал, предпринимательская, инновационная активность, научно-технический, производственный потенциал. Социальная инфраструктура при этом становится фактором, инициирующем активизацию эндогенных источников развития, обеспечивая синергетический эффект. Эффективно функционирующая социальная инфраструктура снижает трансформационные издержки предприятий, обеспечивая инвестиционную привлекательность территории, условия для более успешного развития человеческого капитала, удовлетворения культурных, образовательных научных потребностей личности. Таким образом, сегодня на ряду с поддержкой регионов зон устойчивой депрессии (Дальний Восток, Забайкалье, Юг России и т.д.) посредством методов программно-целевого управления, необходимо создавать основы для эндогенного развития территории с опорой на внутренний потенциал и ресурсы. Обеспечение условий, системы мотивации местных органов власти для работы по формированию и эффективному функционированию социальной инфраструктуры позволит перейти к устойчивому развитию российских территорий, повышению качества жизни населения. Реализация данного направления даст толчок к развитию социальной инфраструктуры не только в столичных агломерациях, но и в тех муниципальных образованиях, где сегодня концентрируется значительный инновационный и человеческий капитал.

Приоритетной задачей в данном направлении остается совершенствование нормативно-правового обеспечения модернизации социальной инфраструктуры, в том числе механизмов общественно-частного партнерства, определение нормативов качества услуг в сфере социальной инфраструктуры, ответственности за их соблюдение, а также прав потребителей.

Еще более важной задачей становится совершенствование налоговой, бюджетной политики, ее децентрализация, передача реальных рычагов формирования материально-финансовой ресурсной базы из центра на места. Создание условий, при которых муниципальная власть будет заинтересована в эффективном функционировании местных хозяйствующих субъектов, а значит и надежном поступлении налоговых выплат, будет иметь гораздо более существенное влияние на развитие социальной инфраструктуры, нежели инициирующий характер всех федеральных целевых программ. Эффективное развитие местной инфраструктуры должно стать первоочередной задачей не федеральной, а, прежде всего, муниципальной власти, которая имеет значительно большие возможности для оценки существующих проблем, оперативного реагирования, контроля использования финансовых ресурсов, привлечения частных инвесторов.

Концепция эндогенного развития муниципальных образований предполагает опору, прежде всего, на внутренние ресурсы, а не только на внешние. Постоянное привлечение субсидий для решения муниципальных проблем развития социальной инфраструктуры провоцирует иждивенческие, потребительские установки местных властей. Децентрализация бюджетной политики создаст для муниципальных образований возможности формирования собственной финансовой базы. Функционирование самодостаточных муниципальных образований, обеспечивающих условия для развития собственной социальной инфраструктуры, а значит и привлечения инвестиций, роста налоговых выплат от успешных местных производств, повышения качества жизни населения позволит перейти к полицентрической модели пространственного развития России, снизить уровень региональной поляризации.



Выводы: Управленческие практики развития социальной инфраструктуры складываются под воздействием совокупности факторов: природно-территориальных, политических, экономических, социальных, культурно-духовных. Отнесение важнейших вопросов жизнеобеспечения населения к компетенции местных органов власти, территориальная локализация объектов социальной инфраструктуры позволили сделать вывод о том, основным субъектом ее модернизации являются органы местного самоуправления. Другими субъектами модернизации выступают региональные и федеральные органы государственной власти, частный бизнес, население (в первую очередь, представители инициативной местной общественности).

Наиболее значительный вклад в осмысление вопросов развития социальной инфраструктуры муниципальных образований внесла земская реформа, представляющая собой отечественную модель местного самоуправления. В современных условиях может быть адаптирован и востребован земский опыт реализации принципа комплексности основных направлений управленческой деятельности по развитию социальной инфраструктуры. Органичное соединение материального, кадрового, методического обеспечения функционирования инфраструктурных объектов способствовало консолидации усилий и средств, накоплению значительного потенциала в развитии социальной инфраструктуры. Взаимодополняемость отдельных элементов системы земского управления особенно наглядно продемонстрированы в организации школьного образования, медицинского обслуживания населения. Интеграция элементов системы управления медицинским обслуживанием населения обеспечивала процессы его саморазвития и самоорганизации. Прежде всего, речь идет о таких направлениях деятельности земств, как подготовка медицинских кадров, проведение санитарно-статистических работ, и, что особенно важно, организация взаимодействия земских врачей, информационно-консультационная поддержка земской медицины.

Современное состояние института местного самоуправления – закономерное следствие трансформации общества, отражение существующих противоречий между институциональной сущностью местного самоуправления, как самостоятельного субъекта управления и объективными финансовыми, экономическими ограничениями его функционирования.

Складывается определенное противоречие между тем, что, федеральные органы власти выступают гарантами предоставления услуг населению, обладают ресурсами развития и контрольными полномочиями, а местное самоуправление обязанностями и ответственностью. Федеральные власти, поддерживая систему межбюджетных трансфертов, устанавливают порядок предоставления и распределения субсидий на развитие социальной инфраструктуры, устанавливают пороговые значения софинанансирования программ. Выстраиваемая сложная иерархическая система предоставления финансовых средств (федеральный бюджет – региональный - местный) инициирует определенные дисбалансы развития социальной инфраструктуры: временные потери в связи с увеличением сроков прохождения финансовых средств, расширение зон риска возникновения индивидуально-договорных типов межбюджетных отношений, значительные сложности организационного, кадрового, экономического характера в процессе подготовок заявок для местных органов власти. Модернизация местной социальной инфраструктуры должна стать первоочередной задачей не федеральной, а, прежде всего, муниципальной власти, которая имеет значительно большие возможности для оценки конкретных проблем, оперативного реагирования, контроля использования финансовых ресурсов, привлечения частных инвесторов.

1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   ...   23


База даних захищена авторським правом ©shag.com.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка