Диссертация на соискание ученой степени доктора социологических наук Научный консультант: д с. н., профессор Уржа О. А. Москва 2014



Сторінка6/23
Дата конвертації15.04.2016
Розмір4.68 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   23

2.2. Факторы, детерминирующие управленческие практики модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований

Под факторами (от лат. factor - делающий - производящий) мы понимаем условия, определяющие характер, специфику, параметры деятельности субъекта управления в целях модернизации социальной инфраструктуры. Управленческие практики складываются под воздействием множества факторов, находящихся во взаимной связи и обусловленности. В основу классификации факторов положена их группировка по основным сферам: экономической, социальной, политической и культурно-духовной. При этом в качестве основополагающих факторов развития социальной инфраструктуры рассмотрены природно-территориальные факторы.



Природно-территориальные факторы - это тип и размер поселения, климатические, экологические условия, природно-ресурсный потенциал территории. Природно-территориальные условия размещения объектов социальной инфраструктуры имеют превалирующее значение. Данные факторы определяют специфику функционирования отраслей инфраструктуры. Так, суровые климатические условия, в частности, детерминируют высокий уровень требований к эксплуатационным качествам инженерных сетей, значительные материальные затраты на строительство и подержание систем жизнеобеспечения населения. Только лишь один фактор глубины промерзания грунта свидетельствует о разнице в стоимости строительства и эксплуатации жилых зданий, объектов инфраструктуры в различных регионах. Высокая стоимость коммунальных, транспортных услуг, территориальная изоляция северных территорий увеличивают трансформационные издержки по производству, транспортировке, хранению продовольственных и промышленных товаров, ограничивая возможности развития комплекса потребительского рынка.

Не менее значимым фактором развития инфраструктуры является тип и размер муниципального образования. Принадлежность к городскому либо сельскому поселению, во многом, определяет приоритетность тех или иных направлений деятельности органов власти по развитию социальной инфраструктуры. Характерными особенностями сельского поселения, определяющими специфику его социальной инфраструктуры, являются, как правило, следующие: рассредоточенность расселения, преобладание малоэтажной застройки, отсутствие централизованных систем инженерных коммуникаций, низкий уровень трансакционных издержек при совершении различного рода сделок, заключении договоров, которые определяются спецификой достаточно близкого межличностного общения111, отсутствие стабильного уровня спроса на платные услуги потребительского рынка, социокультурного комплекса инфраструктуры. Мелкодисперсный характер расселения определяет и высокую степень рассредоточенности объектов социальной инфраструктуры, значительные транспортные издержки населения.

Не менее значимым фактором выступает размер поселения. С одной стороны, в крупных городских поселениях предъявляются особые требования к деятельности органов власти в целях обеспечения эффективного функционирования объектов социальной инфраструктуры. Именно в больших городах организация благоустройства, транспортного, коммунального, обслуживания населения сопряжена с высоким уровнем сложности. С другой стороны, большие города, являясь очагами рабочей силы, имеют более стабильную финансовую базу развития социальной инфраструктуры. Статистические данные свидетельствуют о серьезных предпосылках мобильности кадров и капитала в крупные поселения. Более высокая численность населения выступает фактором эффективного развития социальной инфраструктуры, поскольку создает объективные предпосылки устойчивого спроса на соответствующие услуги, позволяет формировать налоговую базу местных бюджетов.

В Российской Федерации принята следующая классификация городов по численности населения:

малые (до 50 тыс. жителей);

средние (от 50 тыс. до 100 тыс.);

большие (от 100 тыс. до 250 тыс.);

крупные (от 250 тыс. до 1000 тыс.);

крупнейшие (свыше 1 млн. жителей).112

Деструктивная асимметрия в уровне жизни населения, определяемая местом жительства, инициирует процессы урбанизации, количество городов с населением свыше 1 млн. человек увеличивается при сокращении численности сельских жителей. Нарушение стабильного функционирования поселений с относительно малым количеством жителей требует детального анализа уровня развития социальной инфраструктуры в них, разработки моделей повышения качества услуг, способствующих формированию благоприятной социальной среды и предотвращения негативных демографических тенденций.



К политическим факторам относятся нормативно-правовые акты, определяющие параметры деятельности органов власти в целях развития социальной инфраструктуры, направления государственной, региональной политики, уровень гражданской активности населения, общественных организаций.

Политическая сфера неотделима от права, нормы которого задают параметры и вектор государственной политики, регламентируя взаимодействие основных субъектов модернизации социальной инфраструктуры. Более того, правовые нормы бюджетного законодательства определяют характеристики финансово-экономической базы развития социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ. Правовая система представляет собой интегральный фактор, включая в себя не только законодательные акты, регламентирующие деятельность органов власти по развитию социальной инфраструктуры, но и в целом совокупность правовых институтов, опосредованно влияющих на исследуемые процессы, обеспечивая социальную, политическую стабильность и национальную безопасность. Главной законодательной основой, регламентирующий закрепление за органами местного самоуправления, вопросов организации функционирования объектов социальной инфраструктуры, создания условий для их развития является Федеральный закон №131-ФЗ. Федеральный закон № 131 от 6.10. 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» выделяет следующих типы муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения. Муниципальное образование каждого типа: поселение (ст.14), муниципальный район (ст. 15), городской округ (ст.16) решает свой круг вопросов местного значения. Согласно статье 14, большинство вопросов местного значения поселения касаются обеспечения процессов функционирования социальной инфраструктуры. Жилищно-коммунальный комплекс: «обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства; организация ресурсообеспечения (электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение); организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организация благоустройства территории (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм); организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения». Полномочия местных органов власти в сфере транспортного комплекса включают в себя непосредственно «дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, обеспечение безопасности дорожного движения, осуществление муниципального контроля за их сохранностью». Кроме того, к компетенции местного самоуправления относится «создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация его транспортного обслуживания». Комплекс потребительского рынка, информационно-коммуникационный комплекс: «создание условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания». Учитывая, что большинство объектов потребительского рынка находится в частной собственности, вполне закономерным является закрепление полномочий местных органов власти в формулировке «создание условий». Полномочия поселения в сфере социокультурного комплекса значительно уже полномочий муниципального района, городского округа. Так, к ним относят: «организация библиотечного обслуживания жителей; создание условий для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, отнесенных к собственности поселения, их охрана; обеспечение условий для развития на территории физической культуры и спорта, организация проведения физкультурно-оздоровительных, спортивных мероприятий». Еще более широкие полномочия в решении развития социальной инфраструктуры возложены на муниципальный район, городской округ: «организация начального, основного, среднего (полного) общего образования; создание условий для оказания медицинской помощи населению».113

Анализ нормативно-правовых документов позволяет сделать вывод, что органы местного самоуправления обладают полномочиями и наибольшими возможностями, позволяющими обеспечивать развитие социальной инфраструктуры. Важнейшие вопросы жизнеобеспечения населения относятся к компетенции местных органов власти, территориальная локализация объектов социальной инфраструктуры определяет высокий уровень корреляции уровня ее развития с эффективностью деятельности органов местного самоуправления. Однако сегодня существует ряд проблем, ограничивающих потенциальные возможности местного самоуправления в сфере развития социальной инфраструктуры. Прежде всего, это недостаточное финансовое обеспечение местного самоуправления, которое обусловлено, в первую очередь, спецификой российского бюджетного законодательства.

Анализ бюджетной системы РФ не позволяет выделить четких принципов разграничения налоговых поступлений между бюджетами разных уровней. Состав федеральных налогов определялся преимущественно фактором доходности, поскольку к ним отнесены в большинстве своем такие налоговые платежи, которые обеспечивают наибольшие суммы финансовых поступлений. К местным налогам относятся налог на имущество физических лиц, а также земельный налог, которые являются наиболее трудно собираемыми. Регистрация права собственности граждан носит фрагментарный характер и оформляется, в первую очередь, с целью совершения сделок с недвижимостью. Данная тенденция существенно ограничивает налогооблагаемую базу. При этом эксперты планируют объединение данных видов налогов в единый – налог на недвижимость, который будет передан на региональный уровень с перераспределением отчислений в местные бюджеты, что усилит негативные тенденции ограничения автономии местного самоуправления. Кроме того, при реализации данных планов местные власти теряют мотивацию к четкому учету и регистрации прав собственности, которая и так затруднена для граждан в современных условиях.

Кроме того, в местные бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы от таких федеральных налогов и сборов, как налог на доходы физических лиц (по нормативу 10%, для городских округов – 20%); единый сельскохозяйственный налог (по нормативу 50%, для городских округов – 100%) и ряда других.114

Как показывает практика, местные налоги составляют очень незначительную часть собственных доходов местных бюджетов («4,8% от земельного налога и 0,2% от налога на имущество физических лиц»). Самые значительные поступления в местный бюджет обеспечивает федеральный налог на доходы физических лиц, «его доля в налоговых доходах муниципальных образований составляет больше половины – около 60%».115 Транспортный налог, налог на прибыль организаций не зачисляются в бюджеты поселений напрямую, что существенно ограничивает финансовую самостоятельность органов местного самоуправления поселений, лишая стимулов к социально-экономическому развитию территорий. Согласно статье 284 Налогового кодекса, «ставка налога на прибыль организаций устанавливается в размере 20%, при этом: сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 2 %, зачисляется в федеральный бюджет; сумма налога, исчисленная по налоговой ставке в размере 18%, зачисляется в бюджеты субъектов Российской Федерации. Нормативы отчислений в бюджеты поселений от отдельных федеральных, региональных налогов и сборов устанавливаются Законом субъекта РФ».116 Таким образом, в местном бюджете может оказаться абсолютно разная доля, как транспортного налога, так и налога на прибыль организаций, взимаемого на региональном уровне, все зависит от политики субъекта федерации. Так, на общественных слушаниях «Тенденции развития местного самоуправления в России в контексте законодательных изменений» в Общественной Палате РФ депутатом МО «Кировское городское поселение» Лупеко А.А. были приведены следующие цифры. «В 2010 году одно из ведущих предприятий города заплатило в бюджеты всех уровней 226 млн. рублей. Из них в бюджет Кировска поступило 2,3 млн. рублей, около 1%, в бюджет Кировского района 5,2 млн. рублей (2,3%), в бюджет Ленинградской области – 57,2 млн. рублей (25.3%), в федеральный бюджет – 71,4%».117

Как подчеркивается в проекте Концепции совершенствования региональной политики в РФ на период до 2020 года, «в России сложился достаточно высокий уровень, даже по меркам унитарных государств, централизации доходов. При этом, муниципальные образования чрезмерно перегружены расходными обязательствами. Как следствие, в нашей стране функционирует обширная система межбюджетных трансфертов. При этом она чрезмерно детализована (около 90 видов межбюджетных субсидий и более 20 видов субвенций). Межбюджетные трансферты составляют основную долю доходов субфедеральных бюджетов, зачастую формируя иждивенческие настроения у органов власти на региональном и муниципальном уровнях».118

В существующих условиях бюджетной централизации в муниципальных образованиях возникают определенные сложности реализации принципов организации местного самоуправления. Заложенные федеральным законодательством полномочия не обеспечены соответствующими материальными ресурсами, высокий удельный вес межбюджетных трансфертов в собственных доходах муниципальных образований свидетельствует о неприемлемости сложившейся практики бюджетной политики, необходимости разработки механизмов становления конкурентно-рыночных моделей местного самоуправления, обеспечивающих развитие внутреннего экономического потенциала территории.

Анализ поставленных проблем выявляет достаточные сложности разграничений экономических и политических факторов, воздействующих на управленческие практики развития социальной инфраструктуры. Специфика бюджетного законодательства закладывает определенные ограничительные рамки для органов местного самоуправления, формируя их управленческую практику в соответствии с имеющимися материально-финансовыми возможностями. Рассмотренные нами аспекты централизации бюджетной политики определяют черты патерналистской модели местного самоуправления, высокую степень зависимости от федеральных и региональных дотаций. Высокая капиталоемкость объектов социальной инфраструктуры, недостаточный уровень финансово-экономической базы у основного субъекта управления (местных органов власти) инициирует высокую степень зависимости эффективности управленческих практик от факторов федеральной и региональной политики.

Эффективность деятельности органов местного самоуправления в целях развития социальной инфраструктуры определяется, в первую очередь, таким фактором, как их относительная автономия от вышестоящих органов власти при формировании конструктивной практики их взаимодействия. При этом автономия не может быть реализована без финансового обеспечения их деятельности, отсутствие которого ориентирует органы местного самоуправления, в первую очередь, на выстраивание отношений с региональной властью с целью получения межбюджетных трансфертов. Расширение спектра властных полномочий местного самоуправления, финансовая самостоятельность позволит местным органам власти расширить границы взаимодействия с бизнес-сообществом в целях привлечения частного капитала в развитие социальной инфраструктуры, что является особенно актуальным в условиях ограниченности государственного финансирования и низкого уровня доходности местных бюджетов.

К наиболее противоречивым факторам развития социальной инфраструктуры относится принятие ряда законодательных актов (Федеральный закон № 83-ФЗ), предоставляющих, с одной стороны, более широкие возможности привлечения внебюджетных средств для учреждений социокультурного комплекса, формирования системы мотивации для их эффективной деятельности. С другой стороны, реализация Федерального закона № 83-ФЗ сопряжена с рядом проблем, таких, как расширение сферы платных услуг для населения, создание организационных, методических сложностей для местных органов власти в сфере установления порядка формирования муниципальных заданий, контроля за их выполнением. Коммерциализация социальной инфраструктуры, трактуемая как сфера услуг для населения, ориентация на ее самофинансирование и самоокупаемость, детерминирует приоритетность критерия платежеспособности в определении уровня доступности медицинских, образовательных, культурных услуг для граждан, что объективно формирует дисбалансы в развитии социальной инфраструктуры.

Гражданская активность населения является важнейшим фактором, определяющим эффективность управленческих практик модернизации социальной инфраструктуры. Значимость гражданской активности населения эксплицируется из ее функциональных возможностей. Среди которых особое значение имеют: определение приоритетов модернизации социальной инфраструктуры, оценка релевантности основных направлений деятельности местных органов власти потребностям и ожиданиям различных социальных групп муниципального образования, непосредственное участие в организации деятельности по решению проблем жилищно-коммунального хозяйства, правопорядка, обеспечение общественного контроля. Система общественного контроля за функционированием объектов социальной инфраструктуры является предпосылкой повышения качества услуг инфраструктурного комплекса. Становление и развитие демократических устоев российского государства, закрепленных в Конституции, предполагает обеспечение надежного общественного контроля над властью. Формальность декларируемых форм общественного контроля и фактическое отсутствие взаимодействия по вопросам развития социальной инфраструктуры между общественностью и органами управления позволяет государственным структурам сохранять закрытость управления и работать в основном на поддержание функционирования уже существующей системы, а не на ее развитие.

Экономические факторы - это общие экономические условия, определяющие ресурсное обеспечение управленческих практик по развитию социальной инфраструктуры. Их роль рассмотрена в работе С.Г. Важенина «Социальная инфраструктура народнохозяйственного комплекса». Социальная инфраструктура, по мнению автора, «возникает и становится самостоятельным звеном народного хозяйства лишь при достижении определенного (высокого) уровня развития производственных сил общества. Экономические ресурсы государства, эффективность производства, производительность труда определяют границы экономических возможностей развития социальной инфраструктуры».119 В современных условиях социально-технического прогресса, стимулирующего, в том числе, повышение уровня требований к эксплуатационным характеристикам объектов социальной инфраструктуры, и, связанную с этим их высокую капиталоемкость, взаимосвязь между уровнем развития социальной инфраструктуры и экономической стабильностью территории является очевидной.

Как было изложено выше, нормы бюджетного законодательства определили существенные ограничения управленческой деятельности местных органов власти по развитию социальной инфраструктуры. Финансовая необеспеченность местных бюджетов, их дотационность, детерминированная существующими правовыми нормами бюджетного законодательства, инициирует усиливающееся влияние региональных экономических факторов на характер управленческих практик местных органов власти. В условиях бюджетной централизации уровень региональной поддержки становится одним из доминирующих факторов модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования.

Региональные экономические факторы могут быть исследованы с помощью таких показателей, как размер валового регионального продукта, уровень развития малого предпринимательства в регионе, уровень безработицы, нормы налогообложения, среднедушевые денежные доходы, потребительские расходы, инвестиционная привлекательность региона, специализация региональной экономики. Финансовая база региона, стабильность его экономической системы позволяет поддерживать такую систему межбюджетных трансфертов, которая может обеспечивать развитие муниципальных образований региона. Доступ к региональным ресурсам является для современных муниципальных образований превалирующим источником поддержки функционирования и модернизации социальной инфраструктуры. Неоднородность социально-экономического пространства РФ, выраженная в высоком уровне региональной дифференциации, катализирует влияние территориальных факторов на уровень развития социальной инфраструктуры. Анализ такого показателя, как валовый региональный продукт, позволяет определить дифференциацию в уровне социально-экономического развития, как между отдельными регионами (вариационный размах составляет несколько десятков раз), так и между регионами, сгруппированными по федеральным округам (рис.4). Выявленные устойчивые закономерности позволяют сделать вывод об определенных дисбалансах регионального развития и актуализируют научный анализ функционирования объектов социальной инфраструктуры в условиях территориальной дифференциации.



Рис. 4. Валовой региональный продукт в текущих основных ценах.120

В России сложились полярные условия регионального развития, определяющие высокую степень неоднородности развития производств, уровня жизни населения. По статистическим данным, в Центральном и Северо-западном федеральным округам сложилась благоприятная экономическая среда развития социальной инфраструктуры, характерны достаточно высокие показатели среднедушевых доходов населения, инвестиций в основной капитал. В то время как для Дальневосточного, Сибирского, Северо-Кавказского федеральных округов характерна крайне недостаточная финансово-экономическая база развития социальной инфраструктуры, что находит свое отражение в размере инвестиций, низком уровне доходной части региональных и местных бюджетов.

Экономическое и инфраструктурное развитие региона являются взаимообусловленными факторами. Высокий уровень экономического развития, благоприятный инвестиционный, предпринимательский климат, положительная динамика миграционного прироста трудовых ресурсов в регион определяет устойчивое развитие социальной инфраструктуры через привлечение инвестиций, повышение уровня жизни населения, и, соответственно, увеличение спроса на ее услуги. В свою очередь, концентрация объектов инфраструктуры на территории является дополнительным источником экономического роста. Подобный взаимообусловленный, циклический процесс только усиливает процессы региональной дифференциации. Таким образом, уже сложившаяся и усиливающаяся неоднородность экономического пространства актуализирует разработку моделей модернизации социальной инфраструктуры. Только стимулируя развитие инженерной, транспортной инфраструктуры, являющейся фактором снижения трансформационных издержек при производстве товаров и услуг, можно преодолеть структурные деформации регионального развития, повысить конкурентоспособность отдельных территорий.

Противоречия и дисбалансы территориального развития обусловлены как объективными причинами, такими как неравномерное размещение природных ресурсов, так и субъективными, характеризующимися низким уровнем эффективности существующей региональной политики. Прямая поддержка территорий, осуществляемая на основе перераспределения бюджетных ресурсов, не дает ожидаемых результатов. Угрожающий уровень регрессивной дивергенции экономического пространства РФ требует разработки компенсаторных мер, доминантами которых должны стать не патерналистские паттерны взаимоотношений во взаимодействиях федеральной-региональной, региональной-муниципальной властей, а, прежде всего, становление конкурентно-рыночной модели местного самоуправления, что будет способствовать развитию собственного потенциала территорий.

Специализация муниципальной экономики также, во многом, определяет специфику инфраструктурного комплекса. Специализация определяет структуру занятости в муниципальном образовании, востребованность услуг объектов социальной инфраструктуры, а также профиль производственной деятельности градообразующих предприятий.

В России можно выделить следующие функциональные роли муниципальных образований: «административная, промышленная, ресурсодобывающая, транспортная, агропромышленная. При этом подавляющее большинство малых и средних городов РФ выполняют промышленную функцию (75%), транспортную (70%), агропромышленную (58%), рекреационную (32%). Ряд городов имеет свои специфические особенности: наукограды, ЗАТО (закрытые административно-территориальные образования), города-спутники, обслуживающие крупные города».121 Определяя стратегию модернизации социальной инфраструктуры, необходимо учитывать специализацию муниципального образования, которая определяет направления управленческой деятельности по развитию приоритетных для данной территории отраслей социальной инфраструктуры.

Уровень развития предпринимательства также относится к экономическим факторам, определяющим потенциальные ресурсы развития социальной инфраструктуры. Не вызывает сомнений инициирующая роль предпринимательства в насыщении товарного рынка, росте количества и качества услуг в социокультурном, жилищно-коммунальном, транспортном комплексе. Между уровнем развития предпринимательства в муниципальном образовании и эффективностью функционирования социальной инфраструктуры существует непосредственная зависимость. Кроме того, существуют и латентные функции предпринимательства, обеспечивающие развитие социальной инфраструктуры. К ним отнесем следующие. Создание новых рабочих мест, в том числе для таких маломобильных групп, как пенсионеры, инвалиды, многодетные матери, которые могут быть привлечены в качестве надомных работников, повышение уровня благосостояния населения, увеличение доли среднего класса – данные факторы формируют новый уровень притязаний, потребностей и интересов, обеспечивая развитие социальной инфраструктуры муниципальных образований.

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   23


База даних захищена авторським правом ©shag.com.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка