Диссертация на соискание ученой степени доктора социологических наук Научный консультант: д с. н., профессор Уржа О. А. Москва 2014



Сторінка4/23
Дата конвертації15.04.2016
Розмір4.68 Mb.
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   23
Глава 2. Управленческие практики модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований

2.1 Отечественный и зарубежный опыт управленческих практик развития социальной инфраструктуры

Социальная инфраструктура является одним из доминирующих факторов, обеспечивающих удовлетворение базисных потребностей человека, а также развитие государства и его территории. Соответственно, трансформация моделей управления данными процессами эксплицируется из необходимости постоянного совершенствования управленческих практик, их адаптации социально-экономическим и политическим условиям развития общества. Дорожно-транспортное, жилищное хозяйство, системы социальной защиты, здравоохранения и образования, оставаясь ключевыми позициями в практике государственного управления, требовали правового, материально-финансового и организационного обеспечения их функционирования и развития. Реформирование управленческих структур, регулирующих деятельность объектов социальной инфраструктуры, на протяжении всех исторических этапов государственного управления в России, определяется рядом факторов. Прежде всего, это общественная значимость социальной инфраструктуры, которая определяет уровень доступности базисных жизненных благ для населения. Кроме того, эффективное развитие социальной инфраструктуры обеспечивает гарантии социальной безопасности и политической стабильности. Сложность и многоаспектность поставленных проблем предъявляют особые требования к системе управления, обеспечивающей функционирование и развитие социальной инфраструктуры, прежде всего на местном уровне. Концентрация на конкретной территории всех процессов жизнеообеспечения населения, территориальная локализация объектов социальной инфраструктуры подтверждает эффективность автономии местного самоуправления от государственных структур в решении вопросов местного значения. Потребность в передаче ряда полномочий по организации деятельности объектов социальной инфраструктуры на места ощущалась в исторической практике государственного управления России и была закреплена в ряде реформ. Так, Петр I попытался посредством общих наказов определить предметы ведомства местного управления и провести некоторую границу между задачами местных и центральных установлений.67 Екатерина II также обратила внимание на местное управление, руководствуясь мыслью, что «целое не может быть хорошо, если отдельные его части будут не в исправлении». Преобразования Екатерины II опирались на идеи о признании за уездными дворянами и городами качеств местных обществ68. В «Учреждении о губерниях» (1775) ярко отмечаются принципы децентрализации управления, а также объединения деятельности всех классов местного общества на поприще местного самоуправления. Основоположный принцип екатерининской административной реформы – возложение на местные органы управления забот о внутреннем благосостоянии населения.69

Однако наиболее значительный вклад в осмысление вопросов развития социальной инфраструктуры муниципальных образований внесла земская реформа, представляющая собой отечественную модель местного самоуправления. Данная модель обеспечила социально-экономическое развитие территорий России, способствуя более эффективному функционированию объектов социальной инфраструктуры, прежде всего, в таких отраслях, как дорожное хозяйство, образование, здравоохранение, социальная защита. Земские учреждениями формировались на двух уровнях: губернском (губернские земские собрания и губернские управы) и уездном (уездные земские собрания и уездные управы). Управы выступали как распорядительные исполнительные органы. Выборность состава в лице гласных стала значимой демократической особенностью земского самоуправления. Земские учреждения формировались путем выборов; на основе многосословного, но не всесословного принципа. Гласные избирались соответственно на трех сословно-куриальных съездах: уездных землевладельцев, городских избирателей, выборных от сельских обществ.70

Земская реформа 1864 г. определила основные векторы развития местного самоуправления в России. Были сформированы основы ограничения государственной власти, институционализации общественного контроля, закрепления практики организации местного хозяйства, деятельности по улучшению быта, социального обслуживания населения и удовлетворения его потребностей за органами власти конкретной территории. В январе 1864 года Александром II было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», согласно которому в компетенцию земств входили «дела, относящиеся к местным хозяйственным пользам и нуждам»71, то есть в, первую очередь, вопросы местной социальной инфраструктуры.

Сравнительный анализ финансовой обеспеченности полномочий земств и современных органов местного самоуправления позволяет сделать вывод о закреплении устойчивых тенденций в российской бюджетной практике с середины ХIХ и до современности, которые характеризуются деформацией основных принципов местного самоуправления. Как в период земского самоуправления, так и на современном этапе сохраняется противоречие между декларируемой законодателем финансовой самостоятельностью местных властей и реальной практикой. «Земские учреждения получили право иметь имущество, капиталы, заключать договора, предъявлять гражданские иски. Однако вопрос формирования финансового обеспечения земской деятельности был достаточно сложен. Было предусмотрено земское самофинансирование, что повлекло установление дополнительных отдельных земских сборов. Так, доходная часть земских бюджетов формировалась на основе налогообложения жителей, имевших землю, недвижимость, предприятия. В земские бюджеты включались доходы от деятельности земских банков, организации различных выставок, страховых компаний, взымались сборы с тех, кто проезжал по земским дорогам, мостам»72. Размер сборов, учреждаемый земскими собраниями, определялся ценностью имущества или величиной дохода, расчет которых носил достаточно вариативный характер. Налоговое бремя, в большей части, было возложено на крестьян, сборы с которых превышали сборы с частных землевладельцев примерно в два раза, т.к. крестьянские земли оценивались выше. Основными проблемами обеспечения деятельности земств были следующие: рост недоимок в земском бюджете, поскольку приоритетом пользовались не местные, а государственные налоги; уменьшение размеров земских сборов с торгово-промышленных предприятий; значительный объем расходов, необходимый для «местных хозяйственных польз и нужд». Как следствие, отсутствие необходимой финансовой базы для осуществления местного самоуправления стало одним из лимитирующих факторов модернизации социальной инфраструктуры на местах. Для сравнения, в 1903 суммарный бюджет земств в европейских странах был значительно выше, чем в России (во Франции и Пруссии - примерно в 7 раз, в Англии – в 15 раз).73

Половину земских расходов составляли обязательные выплаты: содержание таких учреждений, как мировые суды, юстиции, присутствия по крестьянским делам, необходимое жалованье, канцелярские расходы, налоговые перечисления в вышестоящие бюджеты и другое. Оставшаяся часть расходов обеспечивала развитие земской медицины, народного образования, шла и на другую деятельность, в том числе благотворительную.74 Недостаточность и труднособираемость финансовых средств определяли финансовый дефицит земского управления, ограничивая его эффективность. Рассмотрение вопросов земского финансирования является важным содержательным моментом в концептуализации проблем формирования финансово-экономической базы местного самоуправления.



Расходные полномочия, как земств, так и современных органов местного самоуправления, представляют собой разнообразные направления деятельности и эксплицируются из необходимости полного и всестороннего обеспечения жизнедеятельности населения, развития местной социальной инфраструктуры.

Сравнительный анализ управленческих практик позволяет сделать ряд выводов о трансформации полномочий местных органов власти по развитию социальной инфраструктуры. Как сегодня, так и в XIX веке местная власть способствовала устройству и содержанию местных путей сообщения, благоустройству территории, организации среднего образования (в полномочиях муниципальных районов сегодня), обеспечению населения услугами потребительского рынка и связи. В ведении земств находились земские лечебные и благотворительные заведения, страхование, продовольственное обеспечение. Ряд функций местного самоуправления значительно трансформировался с учетом современных тенденций. Так, в сторону расширения были трансформированы полномочия по обеспечения безопасности. Высокий уровень криминализации общества, социальная нестабильность, дестабилизирующие воздействия экологических проблем и чрезвычайных ситуаций, угрозы терроризма предъявляют особые требования к функционированию системы безопасности муниципального образования. В связи с этим к полномочиям местного самоуправления, помимо обеспечения пожарной безопасности, добавились такие сложнейшие направления деятельности, как защита населения и территории от чрезвычайных ситуаций, профилактика терроризма и экстремизма (полномочия муниципального района). Усложнение социальных потребностей населения, повышение уровня и качества жизни населения, развитие современной градостроительной практики потребовал в современных условиях конкретизации понятия «попечение о лучшем устроении селений». Благоустройство территории включает в себя такие направления деятельности местных органов власти, как освещение улиц, озеленение территории, организация сбора и вывоза мусора. Трансформация культурной жизни современного общества, возрастание социальной роли и значения досуговой сферы и свободного времени, появление новых культурных норм и ценностей предъявляют особые требования к организации культурно-досуговой сферы в интересах личности и общества, что инициировало правовое закрепление новых функций современных органов местного самоуправления. К ним относятся создание условий для организации досуга населения, проведение соответствующих мероприятий в данной сфере, обеспечение жителей услугами, предоставляемыми организациями культуры.75 Не менее значимой в современных условиях является система жизнеобеспечения населения. Транспортное обслуживание, содержание жилищного хозяйства, ресурсное обеспечение (газоснабжение, электроснабжение, водоснабжение населения, водоотведение и другое) являются сегодня приоритетными направлениями деятельности местных органов власти. Непосредственное отношение к вопросам модернизации социальной инфраструктуры имеет такое направление деятельности местных властей, как поддержка развития сельскохозяйственного производства, малого и среднего предпринимательства. Как уже отмечалось в главе I данного диссертационного исследования, градообразующие предприятия, средний и малый бизнес не относятся к социальной инфраструктуре, представляя собой в совокупности часть муниципального хозяйства. Однако совокупность условий, определяющих эффективность функционирования промышленного и сельскохозяйственного производства, деятельность среднего и малого бизнеса представляют собой институциональные факторы развития социальной инфраструктуры.

Таким образом, опыт агрономической деятельности земств второй половины XIX века требует научного осмысления, учитывая его высокую эффективность в решении вопросов обеспечения продовольствия, развития сельскохозяйственного производства. Специалистами земской агрономической службы было создано более 50 опытных станций и полей. Организация выставок земледельческой техники, ознакомление со спецификой ее работы в процессе массовых полевых показов инициировали машинизацию полеводства, что имело существенное влияние на развитие сельскохозяйственного производства, явилось практической иллюстрацией его поддержки со стороны земских служб. Помимо деятельности, направленной на ознакомление с инновациями в области сельскохозяйственного производства, органы земского самоуправления собственными силами открывали склады, в которых осуществлялась продажа сельскохозяйственных машин и инвентаря. Анализ деятельности органов земского самоуправления по данному направлению иллюстрирует последовательность в осуществлении мер поддержки и, соответственно, положительную динамику. Так, в 1890 г. функционировало лишь 37 таких складов, а в 1905 г. уже - 326. Востребованность данных услуг подтверждается высокими объемами продаж сельскохозяйственных машин и инвентаря.76

Не меньшей социальной значимостью обладала деятельность земских агрономов, зоотехников и других специалистов, которая включала в себя информационные, образовательные, просветительские, экономические аспекты поддержки сельского аграрного производства. Организационным фундаментом их деятельности стало обеспечение работы сельскохозяйственных школ, курсов, проведение выставок, закупка, подготовка и распространение брошюр, наглядных пособий. Большая работа проводилась в целях организации кредитования сельского хозяйства. В 1872-1877 годах земства организовали 782 ссудно-сберегательных товарищества с ссудой в 321 тысячу рублей.77

Таким образом, деятельность земств по формированию финансовой базы модернизации социальной инфраструктуры включала такие направления, как кредитное, страховое дело, агрономическая служба, юридическая и информационная помощь крестьянству и другим сословиям, что обеспечивало социально-экономическое развитие территорий. В современных реалиях, когда необходимость привлечения капитала в агропромышленный комплекс и, соответственно, формирования доходной части бюджетов сельских поселений, является насущной потребностью, опыт земских органов власти по формированию информационно-рекламной, финансово-кредитной и страховой инфраструктуры может быть адаптирован и востребован.

Разработанная на рубеже 70 – 80-х гг., деятелями земского самоуправления, программа по улучшению социального положения крестьянства содержала ряд требований и социально-значимых положений. Прежде всего, расширение крестьянского землевладения, введение мелкого кредита для крестьянского населения, уменьшение налоговой нагрузки для маломощных хозяйств, обеспечение всеобщего школьного обучения детей, формирование и развитие системы здравоохранения, организация социальной защиты нуждающихся категорий населения. В реализации ряда направлений данной программы земские органы самоуправления добились значительных успехов, прежде всего, в системе школьного образования. Министр просвещения (Д.А. Толстой) в 1866 г. отмечал, что до введения земств в России сельские школы практически отсутствовали. Именно земские органы самоуправления обеспечили становление народного образования, сформировав систему регулярно финансируемых учреждений, расходы на которые увеличивались с каждым годом, что свидетельствовало о приоритетности данного направления.78

Создание земских школ обеспечивало общеобразовательную подготовку крестьянских детей. «К 1911 году в России было открыто 27486 земских школ. Уровень организации учебно-воспитательной работы в земских школах был значительно выше, чем в министерских и особенно в церковно- приходских школах. Обеспечение учебными пособиями включало в себя лучшие учебники из числа допущенных Министерством просвещения. Среди них были книги для чтения, учебники, подготовленные К.Д. Ушинским, Л.Н. Толстым, Н.А. Корфом и других. Некоторые земства организовывали школьные библиотеки».79

Развитие системы начального образования обусловливало постановку задачи ее кадрового обеспечения. Учитывая отсутствие поддержки со стороны правительства в организации народного просвещения, местные управы вынуждены были разрабатывать собственные механизмы подготовки и обеспечения школьных заведений педагогическими кадрами. Земская практика формирования кадрового корпуса начальной школы явилась примером эффективности мер самоорганизации, что позволяет сделать вывод о возможности адаптации ряда практических направлений из земского опыта в современных условиях. Так, в ряде городов (Санкт-Петербург, Новгород, Рязань, Самара и другие) были открыты специальные учительские семинарии, обеспечивающие подготовку учительских кадров для земских сельских школ. В 1910 году педагогический корпус земских школ составлял свыше 40 тыс. учителей, большинство из которых были подготовлены усилиями учреждений местного самоуправления. Такому направлению деятельности, как повышение квалификации учительских кадров органы земского самоуправления также уделяли большое внимание.80

В современных условиях может быть адаптирован и востребован земский опыт реализации принципа консолидации основных направлений управленческой деятельности по развитию социальной инфраструктуры. Взаимодополняемость, взаимосоответствие и взаимоподдержка отдельных элементов системы земского управления особенно наглядно продемонстрированы в организации школьного образования. Были решены такие задачи, как строительство школьных зданий, организация учебно-воспитательной работы, обеспечение учебными пособиями, формирование кадрового корпуса через привлечение прогрессивной интеллигенции и организацию собственной системы подготовки учительских кадров для системы школьного образования. В современных условиях дефицит профессиональных педагогических кадров является достаточно актуальной проблемой, прежде всего, для сельских поселений. В связи с чем, опыт земского самоуправления при реализации принципа комплексности в обеспечении функционирования и развития социальной инфраструктуры может быть адаптирован и востребован. Органичное соединение материального, кадрового, методического обеспечения функционирования инфраструктурных объектов способствовало консолидации усилий и средств, накоплению значительного потенциала развития социальной инфраструктуры. Формирование эффективной образовательной системы способствовало развитию других объектов социальной инфраструктуры, созданию сети культурных учреждений, таких как библиотеки, издательства, народные театры, клубные учреждения.

Не менее значительный вклад органы земского самоуправления внесли в организацию здравоохранения, обеспечив введение медицинского страхования, что позволило оказывать лечебную помощь малообеспеченным группам населения. Становление и развитие учреждений здравоохранения в сельской местности России связано с функционированием земского самоуправления, поскольку в середине XIX века медицинская помощь на селе практически отсутствовала. Деятельность земских органов самоуправления способствовала изменению ситуации, формированию положительных трансформаций. В работе З.Г. Френкеля «Очерки земского врачебно-санитарного дела» приводятся следующие данные, иллюстрирующие эффективность усилий земских органов власти в целях развития медицинского обслуживания населения. С 1870 г. по 1910 г. количество врачебных участков увеличилось в 5 раз (530 и 2686 участков соответственно), в том числе на селе в 9,6 раза. Соответственно уменьшилась и количество населения, приходящееся в среднем на один участок (с 1875 по 1910 год нагрузка на один врачебный участок сократилась примерно с 95 тыс. до 28 тыс. человек). За этот же период существенно изменились показатели количества коек на 10 тыс. жителей (с 1,5 до 4,8). В два раза увеличилось количество самостоятельных фельдшерских пунктов. Значительно изменились показатели кадрового обеспечения земской медицины, число врачей в земских губерниях увеличилось в 5 раз - с 610 до 3082 человек. Модернизация системы здравоохранения трансформировала и формы помощи населению, приоритет отдавался стационарному обслуживанию.81

Значительным успехам в развитии системы здравоохранения способствовали эффективные управленческие практики земских органов власти, направленные на постоянное улучшение качества медицинских услуг, развитие процессов самоорганизации всех элементов, включенных в систему земской медицины. Прежде всего, речь идет о таких направлениях деятельности земств, как подготовка медицинских кадров, проведение санитарно-статистических работ, и, что особенно важно, организация взаимодействия земских врачей, информационно-консультационная поддержка земской медицины.

Улучшение качественных показателей медицинского обслуживания достигалось за счет обеспечения взаимодействия земских врачей с известными профессорами-медиками, которые, оказывая поддержку земской медицины, способствовали ее совершенствованию. Не менее значимым аспектом в информационно-консультативной поддержке земской медицины стала организация губернских и уездных съездов земских врачей. Особая роль среди которых принадлежит Пироговским съездам (в память Н.И. Пирогова), на которых обеспечивалось взаимодействие земских врачей с крупнейшими представителями российской медицины. Председателем Пироговского съезда был Н.В. Склифосовский, который считал земского врача «основной фигурой среди русских врачей». Одним из аспектов модернизации стало формирование эффективной системы санитарной организации. Санитарное бюро формировалось санитарным советом, функционирующим при губернской земской управе. Санитарное бюро, в состав которого входили врачи-эпидемиологи, врач-статистик, врач по оспопрививанию, обеспечивало руководство всем санитарно-противоэпидемическим делом. Так, бюро обеспечивало издание врачебно-санитарных хроник, созыв губернских съездов врачей. Однако, в полном объеме санитарные организации функционировали лишь в части земских губерний (18 из 34).82 Именно в рамках земской медицины впервые были организованы серьезные статистические исследования заболеваемости, анализ демографических проблем. Развитие кадрового корпуса земской медицины также обеспечивалось собственными силами, осуществлялось открытие и организация деятельности фельдшерских и медицинских курсов.

Органы земского и городского самоуправления обеспечивали организацию деятельности в сфере социального обеспечения, социальной защиты нуждающихся групп населения. Данная деятельность включала строительство содержание и устройство таких объектов социальной инфраструктуры, как богадельни, сиротские приюты, ясли для грудных детей, училища для слепых, школьные интернаты. Органы самоуправления осуществляли опеку над домами призрения для душевнобольных, выделяли пособия для малообеспеченных семей, обеспечивали поддержку функционирования столовых для бедного населения и др. «За три десятилетия земского самоуправления (с 60-х до 90-х годов) численность богаделен и инвалидных домов была увеличена в 5 раз. В 90-е годы каждая земская губерния имела по два сиротских и воспитательных дома. В то же время в неземских губерниях, где организация социального обеспечения осуществлялась государственными приказами, количество благотворительных учреждений осталось на прежнем уровне или даже сократилось».83 Данные факты свидетельствуют о приоритетности деятельности местных органов власти в решении социальных проблем территории. Унифицированная государственная политика не позволила обеспечить адресность и поступательное развитие системы социального обеспечения населения.

Значение земской реформы заключается не только в становлении автономии местного самоуправления от государственных структур в решении вопросов местного значения, но и возникновении нового типа управленческой службы, категории руководителей, идентифицирующих себя не с государственной властью, а, в первую очередь, с местным сообществом. Результативность управленческих практик по развитию социальной инфраструктуры, эффективность деятельности местного самоуправления в данной сфере во многом определялась качеством кадрового корпуса земской службы. Становление профессиональной роли земского служащего, формирование моральных норм и ценностей, в основе которых преобладал патриотизм, бескорыстие, служение обществу способствовало повышению уровня доверия населения к местной власти, консолидации усилий различных слоев общества, преодолению социального отчуждения и разобщенности.

Фактором эффективности деятельности земского самоуправления по развитию социальной инфраструктуры явилась интеграция таких элементов, как самоорганизация, реализация инициатив населения, интериоризация нравственных ценностей профессиональной управленческой деятельности земских служащих, формирование системы общественного контроля. Контроль над деятельностью земских органов осуществляла не только государственная власть, наиболее значимым являлась организация самоконтроля, что обеспечивалось формированием устойчивого взаимодействия с населением, многосословностью земской службы. Выборными от сельских обществ становились крестьяне, формирующаяся сельская интеллигенция. Выборные представляли интересы крестьянства, артикулируя их наказы в вопросах улучшения качества сельской жизни, обеспечивали контроль постановлений земств, блокируя те из них, которые могли ущемить права крестьян. Общественный контроль осуществлялся через отчеты выборных о проделанной работе перед крестьянскими сходами.84

Эффективность практики земского самоуправления определялась высокими организационно-кадровыми ресурсами, однако финансово-экономическое обеспечение их деятельности, отсутствие поддержки со стороны государственных органов власти не позволяло формировать условия такого развития социальной инфраструктуры, которое было бы сопоставимо с европейскими стандартами, в полной мере удовлетворяя потребности населения. Тенденции развития объектов социальной инфраструктуры в период земского самоуправления свидетельствуют только о положительной динамике их приращения, однако, учет того факта, что по ряду отраслей их количество было минимальным в начале реформы, успехи земской практики не могли обеспечить необходимый уровень развития социальной инфраструктуры. Кроме того, недостаточность финансовых ресурсов вносила существенные ограничения в деятельность земских органов власти.

Таким образом, несмотря на значительные успехи земского самоуправления, уровень развития социальной инфраструктуры России в начале ХХ века характеризовался как крайне низкий. Значительные проблемы присутствовали в системе здравоохранения, образования, жилищно-коммунальном комплексе. Это находило свое отражение в демографических процессах (продолжительность жизни, высокий уровень смертности, в том числе детской и младенческой), показателях, характеризующих жилищные, трудовые условия, уровень образования населения и других.

Соответственно, перед Советским правительством стояли масштабные задачи преодоления кризиса во всех отраслях социальной инфраструктуры. Ленинский план строительства социализма включал несколько главных звеньев, ряд которых предусматривал масштабное развитие инфраструктуры. Одной из ключевых задач было обеспечение электрификации. План ГОЭЛРО, принятый VIII Всероссийским съездом Советов в декабре 1920 года, предусматривал восстановление и реконструкцию уже существующих электростанций, сооружение за 10 – 15 лет 30 новых крупных станций. Важной особенностью этого первого перспективного плана было то, что в нём намечалось развитие всех отраслей (транспорт, промышленность и др.) народного хозяйства на базе электрификации.85

Огромное внимание уделялось развитию социокультурного комплекса, прежде всего системы образования. Деятельность органов власти, в первую очередь, была направлена на ликвидацию неграмотности среди населения. В 1926 году грамотность среди населения в возрасте от 9 до 49 лет составляла 60,9% (в 1897 году – 29,6%). Решение данной задачи потребовало значительного увеличения объектов социальной инфраструктуры. Если в 1915 году количество общеобразовательных учреждений составляло чуть более 77 тыс. (в числе которых подавляющее большинство составляли начальные школы – 74 тыс.), то к 1950 году их количество увеличилось в 1,6 раз до 122 тысяч. Еще более высокими темпами развивалась система среднего специального образования, количество объектов которых в 1940/41 учебном году составляло 2.1 тыс. (в 1927 году их насчитывалось всего 672), обучалось в них более 500 тыс. человек.86

Постоянно расширялась система вечернего и заочного образования. Формирование социальной инфраструктуры, способствующей повышению уровня образования среди населения, подтверждается статистическими данными. Так, количество высших учебных заведений с 1917 по 1990 год увеличилось более, чем в 3 раза, количество студентов увеличилось почти в 20 раз (смотри таблицу 1).

Таблица 1


1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   23


База даних захищена авторським правом ©shag.com.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка