Диссертация на соискание ученой степени доктора социологических наук Научный консультант: д с. н., профессор Уржа О. А. Москва 2014



Сторінка16/23
Дата конвертації15.04.2016
Розмір4.68 Mb.
1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   ...   23

4.3. Социальное партнерство в модели модернизации социальной инфраструктуры муниципальных образований РФ

Муниципальное управление сегодня резко усложнилось, необходимость жизнеобеспечения потребностей населения в условиях высокой неопределенности и ограниченных финансовых ресурсах детерминирует новые подходы к взаимодействию во внешней и внутренне среде с целью достижения новых стандартов развития социальной инфраструктуры. Как уже отмечалось, основным субъектом процессов модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования выступают органы местного самоуправления. Детальное рассмотрение структур местных администраций позволяет условно выделить ряд подразделений, непосредственно осуществляющих управленческую деятельность в данном направлении. Следует отметить, что организационный изоморфизм, безусловно, присущ органам местного самоуправления, что определяет идентичность стратегий, структур, методов принятия решений. Речь идет, прежде всего, о миметическом изоморфизме, который является результатом стандартного ответа на высокую степень неопределенности в деятельности местных органов власти, а также о нормативном изоморфизме, связанном с действием профессиональных руководителей, должностных и выборных лиц местного самоуправления, которые оказывают влияние на изменения организационных структур. Таким образом, Администрации муниципальных районов, городских округов, обладающие более высокими финансовыми возможностями, для формирования оптимальных организационных структур, воспроизводят наиболее успешные универсальные структурные схемы, способствующие эффективности аппарата управления. Состав подразделений, в компетенцию которых входит обеспечение функционирования и развития социальной инфраструктуры, имеет невысокую степень вариативности. Так, вопросы социокультурного комплекса (социальной защиты, здравоохранения, образования, культуры, спорта, молодежной политики) курирует один из заместителей Главы администрации, а также такие отделы (управления), как управление образования, управление здравоохранения, отдел молодежной политики, спорта, туризма, отдел культуры и т.д. Вопросы обеспечения функционирования и развития коммунального хозяйства, транспорта благоустройства населенных пунктов также курирует один из заместителей и такие отделы (Управления), как Управление коммунального  хозяйства,  Управление транспорта и связи, Управление потребительского рынка и другие. Кроме того, существует практика функционирования таких отделов, как «отдел экономики и прогнозирования», «отдел муниципальной собственности» (муниципального имущества), что существенно повышает возможности местного самоуправления в развитии ресурсного потенциала модернизации социальной инфраструктуры.

Количество структурных подразделений варьируется в зависимости от социально-экономических и политических условий внешней среды, которые детерминируют деятельность Администрации. Данные факторы существенно снижают возможности местных Администраций малых городских и сельских поселений. Так, на пленарном заседании II Всероссийского форума сельских поселений, В.В. Путин обозначил, что ограниченные финансовые возможности не позволяют распределять бухгалтерские, юридические, экономические полномочия между разными исполнителями в структуре сельских Администраций, а это «обесценивает сам статус местного самоуправления, по, большому счёту, снижает авторитет всей системы власти в глазах граждан»199. Поэтому специфика и разнообразие внешних условий определяют высокую степень вариативности организационных структур, количественных характеристик аппарата управления.

Выделение органов местного самоуправления в качестве основного субъекта модернизации социальной инфраструктуры обусловлено такими факторами:



  • нормативно закрепленные за органами местного самоуправления вопросы местного значения, отражающие основные направления функционирования социальной инфраструктуры,

  • локализация объектов социальной инфраструктуры на конкретной территории муниципального образования, что позволяет обеспечить учет ее специфических особенностей, реализацию конкурентных преимуществ территории, определить оптимальный выбор управленческих стратегий.

  • максимальная приближенность местных органов власти к населению, что обеспечивает наиболее адекватное представление об основных проблемах и инфраструктурных потребностях жителей, широкие возможности привлечения граждан к процессам управления, обеспечения взаимодействия с ними в целях развития социальной инфраструктуры

  • максимальная приближенность местных органов власти к конкретным хозяйствующим субъектам, осуществляющих предпринимательскую деятельность на территории, что позволяет обеспечить их эффективное взаимодействие в целях развития социальной инфраструктуры.

Два последних фактора детерминируют необходимость разработки приоритетных практик взаимодействия местных органов власти с населением и бизнес - сообществом.

Одной из задач взаимодействий местных органов власти в целях модернизации социальной инфраструктуры является развитие предпринимательства в приоритетных для муниципального образования отраслях, формирование условий и конкретных стимулов, способствующих привлечению частного капитала в развитие социальной инфраструктуры. Именно местные органы власти обладают наибольшими возможностями формирования конструктивного диалога с местными хозяйствующими субъектами поскольку, с одной стороны, способны обеспечить режим благоприятствования предпринимательской деятельности путем снижения трансакционных издержек, бюрократических барьеров, с другой стороны, в большей степени могут определить приоритетные сферы и формы сотрудничества на взаимовыгодной основе. Кроме того, эффективная модернизация социальной инфраструктуры невозможна без определения оптимальных параметров взаимодействия местных органов власти и населения, что эксплицируется из цели развития социальной инфраструктуры, которая призвана обеспечивать, в первую очередь, удовлетворение основных потребностей населения.

Взаимодействие с федеральными и региональными органами государственной власти.

Анализ основных ограничений деятельности местных органов власти в целях модернизации социальной инфраструктуры, выявил расхождения между декларируемой идеологией самостоятельности местного самоуправления и реальной практикой их деятельности, наличием экономических, политических факторов, не позволяющих реализовать местные инициативы. Финансовые и правовые ограничения деятельности органов местного самоуправления, эксплицируют особую роль федеральных и региональных органов власти, которые обладают широким спектром управленческих воздействий на процессы модернизации социальной инфраструктуры. В связи с чем, особо актуализируется проблема обеспечения оптимального взаимодействия федеральных, региональных и местных властей, определения ограничительных рамок контроля.

Актуализация общественного дискурса об автономии местного самоуправления не обеспечила фактической самостоятельности местного самоуправления в финансовых, правовых вопросах, значительно усилив лишь уровень ответственности местных органов власти, в том числе, и за вопросы, которые должны оставаться в сфере государственного контроля. В частности, широкие дискуссии вызывают такие полномочия местного самоуправления, как деятельность по обеспечению мер безопасности. На наш взгляд, здесь необходимо разграничить основные вопросы, разделив ответственность между государством и местным самоуправлением. Уровень безопасности и правопорядка на территории муниципального образования зависит от интериоризации норм правовой культуры, имплементационной деятельности органов правопорядка, их профилактической работы. Соответственно, такие полномочия, как, например, «организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией», «организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне», «обеспечение первичных мер пожарной безопасности» могут оставаться в компетенции органов местного самоуправления.

Однако, ряд таких вопросов, как «участие в профилактике терроризма и экстремизма, а также в минимизации и ликвидации последствий его проявлений в границах городского округа (на территории муниципального района)» относится к институциональным условиям макроуровня, являясь непосредственно прерогативой государственных органов власти.



Исследования особенностей взаимодействия местного самоуправления и государственных органов власти позволили выявить ряд проблем в данной сфере:

  1. отвлечение организационных, кадровых ресурсов местного самоуправления от решения первоочередных проблем муниципального образования, концентрация усилий на деятельности по анализу и предоставлению информации по контрольным, проверочным мероприятиям, подготовке данных по запросам статистического характера (в среднем 33,7 проверок, 82,1 запрос на один орган МСУ);

  2. прямое административное давление при определении первоочередности решения проблем социальной инфраструктуры муниципального образования, что эксплицируется из жесткости предписаний контрольно-надзорных органов, которые носят обязательный характер и имеют ограниченные сроки их выполнения;

  3. нерелевантность сделанных контрольно-надзорными органами предписаний об устранении нарушений фактическим возможностям муниципального образования, ресурсному обеспечению их выполнения (существует практика, когда предписания предусматривают расходы, превышающие годовой бюджет поселения в десятки раз);

  4. избыточность карательных санкций по отношению к органам местного самоуправления, существует практика наложения штрафов, превышающих в несколько раз годовой бюджет, практика наложения повторных штрафов в удвоенном размере за неуплату первоначального штрафа из-за отсутствия средств в бюджете;

  5. неопределенность правового поля в сфере контроля за деятельностью местных органов власти: многократность запросов одной и той же информации, при этом в качестве требований выдвигается разная форма ее оформления, дублирование запросов, отсутствие четкого регламента проведения и периодичности контрольно-надзорных мероприятий, нечеткость поставленных требований, установление заведомо невыполнимых сроков устранения недостатков;

  6. ограничения реализации местных инициатив по развитию социальной инфраструктуры вследствие низкой бюджетной обеспеченности, концентрации финансовых ресурсов на региональном и федеральном уровне;

  7. закрепление патерналисткой модели местного самоуправления;

  8. формирование безынициативных паттернов поведения руководителей местных органов власти, иждивенческих настроений в управленческой практике по развитию социальной инфраструктуры муниципального образования;

  9. сложная иерархическая система предоставления финансовых средств (федеральный бюджет, региональный, местный), что формирует определенные дисбалансы развития социальной инфраструктуры: временные потери в связи с увеличением сроков прохождения финансовых средств, расширение зон риска возникновения индивидуально-договорных типов межбюджетных отношений, значительные сложности организационного, кадрового, экономического характера в процессе подготовок заявок для местных органов власти;

  10. избыточное давление региональных органов власти при определении ключевых кадровых позиций в структуре органов местного самоуправления.

Особо хотелось бы отметить избыточное влияние региональных элит на процессы кадровой обеспеченности местных органов власти. В п.4.2 нами уже отмечалось, что практика административного давления на выбор кандидатуры сити-менеджера нивелирует эффективность данной формы управления, трансформируя оценочные критерии отбора и тем самым подвергая сомнению ее состоятельность. Кроме того, ряд норм Федерального закона № 131-ФЗ предусматривают высокую степень зависимости Главы муниципального образования от оценок его деятельности высшего должностного лица субъекта РФ, что также формирует избыточное давление региональных органов власти на приоритеты кадровой политики местного самоуправления. Так, Глава муниципального образования может быть удален в отставку по «инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации». Части 4,5 статьи 74.1 дают четкое понимание степени влияния региональных властей на процедуры удаления в отставку Главы муниципального образования. В частности, подчеркивается, что «рассмотрение инициативы депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы в отставку осуществляется с учетом мнения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации». При этом, если данные инициативы отклонены «вопрос об удалении в отставку может быть вынесен на повторное рассмотрение уже через два месяца»200. Таким образом, специфика институциональных условий РФ свидетельствует об отрицательных трендах в тенденциях взаимодействия региональных и местных органов власти. Доминирование вышестоящих органов власти в вопросах кадровой политики, высокий уровень зависимости первого лица муниципального образования, накладывает отпечаток на все управленческие решения, принимаемые им, задавая вектор и динамику процессов модернизации социальной инфраструктуры. Усугубляет ситуацию финансовая зависимость местного самоуправления, устойчивые стереотипы подчинения вышестоящим органам власти, избыточность контроля. Усиление роли региональных элит и их влияния на практику муниципального управления является доминирующей тенденцией современных социально-экономических и политических процессов.

Жесткость, избыточность контрольно-надзорных санкций, элиминирование учета фактических возможностей органов местного самоуправления деформирует практику взаимодействий органов государственной власти и местного самоуправления, закрепляя доминантную, а не партнерскую модель их взаимоотношений.

Возрастающее количество штрафов, налагаемых на местные органы власти (общее количество штрафов увеличилось более, чем в 2 раза, при этом на один орган местного самоуправления среднее количество штрафов составляет 1,7) свидетельствует не только о недостаточной эффективности и просчетах в деятельности местных органов власти, но и об общих дисбалансах системы разграничения полномочий. Большинство штрафов касаются таких вопросов местного значения, как противопожарная безопасность, гражданская оборона и чрезвычайные ситуации (отметили 32% респондентов, ответивших на данный вопрос), окружающая среда и природопользование (в том числе, свалки, захоронения отходов и проч.) – 18%. Значительный ряд проблем социальной инфраструктуры не может быть решен без участия федеральных и региональных органов власти. Утилизация бытовых и промышленных отходов, строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов, модернизация коммунальной инфраструктуры – ряд этих и других вопросов требует значительного финансового обеспечения, реализации комплексных федеральных программ.

Как показал анализ реализации федеральных и региональных целевых программ, основными лимитирующими факторами модернизации социальной инфраструктуры в контексте данных практик, являются высокие пороговые значения софинансирования расходных обязательств, расширение границ неформальных договоренностей в процессе межбюджетного взаимодействия. Сегодня усиливающееся влияние региональных элит и роль неформальных практик взаимодействия признается многими экспертами. В качестве одного из доводов, подтверждающих преимущество формы управления «сити-менеджмент» при назначении кандидатуры с учетом мнений губернатора, В.С. Тимченко назвал снижение рисков конфликта по линии "губернатор – мэр". «Губернатор получает гарантию целевого использования региональных средств, передаваемых муниципалитету, именно под данного главу администрации выделяются средства»201.

Таким образом, эффективность модернизации социальной инфраструктуры в современных условиях может быть достигнута, в первую очередь, за счет привлечения дополнительных ресурсов из региона, поэтому все усилия руководителей концентрируются на установлении неформального взаимодействия с высшими должностными лицами субъекта Российской Федерации. Реализация местных инициатив, поиск резервных возможностей развития социальной инфраструктуры, обеспечение конструктивных практик взаимодействия с бизнес - сообществом – все это в значительно меньшей степени будет способствовать достижению поставленных целей, нежели обеспечение муниципального образования дополнительными региональными ресурсами. Таким образом, на конструктивное взаимодействие с населением и представителями бизнес-сообщества в целях модернизации социальной инфраструктуры, местные органы власти сегодня практически не мотивированы.

Используя практику межбюджетного финансирования и контрольно-надзорные санкции, регионы выстраивают четкую линию доминирования, реализуя патерналисткую модель местного самоуправления. Последствиями такой политики становится прагматическая ориентация руководителей местных органов власти на получение преференций от региональных властей, формирование адаптивных стратегий реализации индивидуально-договорных типов межбюджетных отношений, сужение спектра действий по реализации местных инициатив, направленных на модернизацию социальной инфраструктуры. Подобные дисбалансы во взаимодействиях местных и региональных органов власти актуализируют запрос на формализацию принципов межбюджетных отношений, четкое закрепление оценочных критериев при конкурсном отборе муниципальных заявок на получение субсидий.

Основной целью взаимодействия всех уровней власти является обеспечение интересов и потребностей населения, повышение качества услуг для всех социальных групп. В связи с чем, приоритетным направлением деятельности государственных органов власти должны стать не контрольно-надзорные мероприятия с целью выявления неустранимых нарушений, индуцированных ограниченными местными ресурсами, а конструктивный поиск механизмов обеспечения необходимого уровня соответствия нормативных и реальных условий жизнедеятельности населения. В первую очередь, эффективное взаимодействие местных, региональных и федеральных органов власти должно предусматривать выявление проблем муниципального развития, анализ причин их возникновения, формирование целей и задач, релевантных ресурсному потенциалу местного сообщества, а также сотрудничество и консолидацию усилий по их реализации.

Модернизация социальной инфраструктуры требует концептуально новых подходов к практике взаимодействия всех уровней власти, основой которых должны стать не столько формальная контрольно-надзорная деятельность по отношению к органам местного самоуправления, сколько конструктивное сотрудничество. Конструктивное взаимодействие государственных и местных органов власти в целях развития социальной инфраструктуры может быть обеспечено формализацией принципов межбюджетных отношений, четком закреплении оценочных критериев при конкурсном отборе муниципальных заявок на получение субсидий, закреплением самостоятельности местных органов власти в вопросах кадровой политики.

В сфере государственного контроля должна оставаться только проверка законности действий органов местного самоуправления, надзор за исполнением законов. Контроль эффективности, качества, принимаемых местными органами власти, управленческих решений в данном случае означает административное давление и прямое подчинение, в то время как институциональная природа местного самоуправления подразумевает только взаимодействие и сотрудничество с государственными органами власти. Смещение контрольно-надзорных функций государства по оценке деятельности местных органов власти в сторону общественности позволит повысить уровень доверия населения к местному самоуправлению, преодолеть сложившееся отчуждение и практику социальной пассивности, оценить действительное соответствие принимаемых управленческих решений общественным интересам, выделить значимые с точки зрения населения приоритеты развития социальной инфраструктуры муниципального образования.

Взаимодействие местных органов власти и муниципальной общественности

Именно взаимодействие местных органов власти и населения позволяет не только определять вектор модернизации социальной инфраструктуры, выбор приоритетных стратегических направлений данного процесса, но и способствует формированию социальной ответственности граждан за состояние и развитие своей территории, делая его полноправным участником социально-экономических преобразований, включая в процесс управления в продолжительные периоды времени, а не только во время выборных компаний.

Актуализация различных форм взаимодействия местных органов власти и населения детерминирована, в том числе, и тем фактором, что традиционная форма участия (голосование) стремительно теряет свою значимость. Как показали результаты исследований, население в большей степени участвует в федеральных выборах, что касается муниципальных выборов, то здесь характерна значительно более низкая электоральная активность. Данные тенденции свидетельствуют о низкой роли местных органов власти в глазах населения, что актуализирует поиск новых форм взаимодействия между ними.

Модернизация социальной инфраструктуры предполагает непосредственное участие общественности, поскольку целью всех преобразований должно стать повышение уровня и качества жизни населения, более полное удовлетворение его потребностей. Успешная модернизация социальной инфраструктуры предполагает четкое определение ее приоритетов, качественных и количественных показателей результативности, выявление отклонений, проблем при достижении заданных параметров, что позволит принять необходимые корректирующие действия. Не менее значимым представляется своевременная и регулярная оценка релевантности основных направлений деятельности местных органов власти потребностям и ожиданиям различных социальных групп муниципального образования. Реальные воплощения декларируемого лозунга «Реформы для людей, а не люди для реформ» должны находить свое отражение в реализации практик социального партнерства местных органов власти и общественности. Таким образом, цель модернизации социальной инфраструктуры - повышение качества услуг для населения, реализация его интересов, соответственно, предполагает необходимость выявления данных интересов, создания условий для их артикуляции и агрегирования. При этом повышение муниципальной активности граждан является доминирующим фактором эффективного взаимодействия местных органов власти и общественности в целях модернизации социальной инфраструктуры. Выделение направлений муниципальной активности граждан (нормативно-ценностная, организационная и контрольная) предполагает определение соответствующих форм и практик общественного участия в целях модернизации социальной инфраструктуры, что представлено в таблице 17.

Таблица 17. Направления, цели и формы муниципальной активности граждан в целях модернизации социальной инфраструктуры.

Направления

Цели

Форма

Нормативно-оценочная

определение приоритетов модернизации, выявление качественных и количественных показателей результативности; выявление отклонений, проблем при достижении заданных параметров;

определение объектов социальной инфраструктуры для первоочередного финансирования; оценка релевантности основных направлений деятельности местных органов власти потребностям и ожиданиям различных социальных групп.



опросы общественного мнения, обеспечение информационно-коммуникационного взаимодействия;

артикуляция и агрегирование интересов граждан через функционирование

соответствующих организационных структур (общественный совет, общественная палата); привлечение научного сообщества;

экспертиза,

сходы граждан,

общественные слушания.



Организационная

Решение проблем жилищно-коммунального хозяйства, благоустройство территории, организация досуга, проведение культурно-массовых мероприятий, решение проблем охраны окружающей среды, помощь в обеспечении правопорядка

консультативная, разъяснительная и просветительская работа;

грантовая поддержка инициатив граждан и  общественных объединений



Контрольная (общественный контроль)

Эффективное расходование бюджетных средств; анализ нормативно-правовых документов (финансово-экономическая, социальная оценка);

контроль качества предоставляемых социальных услуг в сфере ЖКХ, образования, здравоохранения, транспорта, связи; антикоррупционный контроль



общественная экспертиза; обращения в органы власти;

функционирование соответствующих организационных структур (общественный совет, общественная палата); привлечение общественности к контролю за деятельностью организаций и учреждений социальной инфраструктуры;

процедура отзыва депутата


В современных российских условиях накоплен значительный опыт эффективных практик взаимодействия местных органов власти и общественности. В рамках нормативно-оценочной деятельности особого внимания заслуживает реализация проекта «Народный бюджет» в г. Красноярске. Принимая участие в референдуме, жители самостоятельно вносили предложения, определяли проекты, нуждающиеся в первоочередном финансировании. В организационной сфере традиционно реализуются конкурсы социально значимых проектов. Например, в г. Перми по итогам конкурса  «Город – это мы», реализуются  проекты общественных организаций, которые содействуют местным органам власти в решении проблем развития социальной инфраструктуры города: формирование культуры  городской среды, организация благоустройства, новых форм досуга, повышения уровня физической культуры, обеспечения  безопасности и других. В г. Кургане был проведен конкурс, способствующий поддержке инициатив граждан и  общественных объединений, осуществляющих общественно-значимые работы по месту жительства. По итогам конкурса были реализованы проекты  благоустройства дворовых территорий, которые разработали жители. Данная практика взаимодействия является особенно значимой, позволяя не только повысить уровень социальной активности и ответственности граждан, но и снизить бюджетные расходы на развитие социальной инфраструктуры. Субсидии на реализацию проектов предоставлялись на условиях софинансирования, основную долю бюджета проекта составляли собственные средства заявителя.202

Осуществление общественного контроля является одним из наиболее значимых направлений взаимодействия местных органов власти и населения. Формальность декларируемых форм общественного контроля и фактическое отсутствие взаимодействия между населением и органами власти по вопросам развития социального инфраструктуры позволяет управленческим структурам сохранять закрытость и работать в основном на поддержание функционирования уже существующей системы, а не на ее развитие. Осуществление общественного контроля является необходимым условием модернизации социальной инфраструктуры, обеспечивая активное привлечение населения к решению местных проблем, эффективное расходование бюджетных средств, консолидацию усилий власти и граждан.

В российских муниципальных образованиях накоплен незначительный опыт формирования условий, обеспечивающих реальное осуществление общественного контроля. Достаточно интересным представляется практика привлечения общественности к контролю за проведением дорожно-ремонтных работ на дворовых территориях и внутриквартальных проездах в г. Перми. Так, муниципальное учреждение «Пермблагоустройство» предложило жителям города, общественным организациям не только высказывать пожелания, способствующие определению приоритетных объемов работ, но и осуществлять контроль за деятельностью подрядных организаций. Результатом такой практики стал учет пожеланий жителей, расширение перечня ремонтных работ, устранение выявленных недостатков (заниженный уровень бордюрного камня, укладка несогласованной асфальтобетонной смеси).203

Организация нормативно-оценочной деятельности граждан по основным аспектам развития социальной инфраструктуры законодательно закреплена за местными органами власти (муниципальный район, городской округ). Так, в Указе Президента РФ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» закреплен перечень показателей оценки эффективности. Среди них представлены следующие: удовлетворенность населения медицинской помощью; удовлетворенность качеством дошкольного, общего и дополнительного образования детей; удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района).204

Проведенное исследование показало ограниченность данных показателей, население сегодня заинтересовано в доступности и качестве услуг не только сферы образования, здравоохранения, но и в развитии культурной, спортивной инфраструктуры. Тревожная ситуация в жилищно-коммунальной сфере, транспортном комплексе требует не только анализа объективных показателей функционирования данных отраслей, что предусмотрено в Указе Президента, но учета субъективных оценок населения качества предоставляемых услуг. Мониторинг должен объединить в себе показатели не только наличия инфраструктурных объектов, но и показатели их кадрового, материально-технического обеспечения, уровня и качества предоставляемых ими услуг, сформировать оценки населения всех отраслей социальной инфраструктуры. Это позволит местному самоуправлению систематизировать информацию, более глубоко анализировать тенденции и проблемы функционирования социальной инфраструктуры, вырабатывать краткосрочные и долгосрочные прогнозы ее развития, вносить корректировки, предупреждать возможные кризисные ситуации, выявлять ресурсы и потенциал территории, создаст основу для разработки стратегии модернизации социальной инфраструктуры. Кроме того, регулярный мониторинг общественного мнения создает условия для оперативной обратной связи между населением и органами местного самоуправления. Организация нормативно-оценочной общественной деятельности позволит легитимировать местным органам власти свои управленческие решения, оптимизировать их, основываясь на объективной информации.

Взаимодействие местных органов власти и населения характеризуются в настоящее время фрагментарностью, эпизодичностью, отсутствием системы и четкого алгоритма, что подтверждает необходимость создания условий нормативно-оценочной, контрольной деятельности местной общественности, моделирования паритетных отношений между ней и органами власти.



Информационно-мониторинговая система обеспечивает нормативно-оценочную общественную деятельность по следующим каналам:

  • целенаправленный, плановый сбор и анализ информации посредством проведения анкетных опросов населения;

  • создания информационно-коммуникационной среды, стимулирующей оценочную деятельность жителей (использование информационно-коммуникационных ресурсов, активизация Интернет-участия, сходы граждан, общественные слушания, обращения граждан).

Основной задачей информационно-мониторинговой системы является сбор и обработка информации по основным вопросам развития социальной инфраструктуры, анализ оценок населения качества и доступности предоставляемых услуг в сфере социальной инфраструктуры, определение объектов первоочередного финансирования. Репрезентативность, достоверность, надежность полученных данных может быть достигнута за счет научного обеспечения сбора информации, осуществляемого постоянно действующей социологической службой.

Экспертно-аналитическая система, формируется при активном сотрудничестве с научным сообществом высших учебных заведений (при поддержке Координационного Совета социально-образовательного кластера), общественных организаций. Основной задачей экспертно-аналитической системы является научная диагностика основных проблем развития социальной инфраструктуры муниципального образования, выделение приоритетов ее модернизации в условиях ограниченного ресурсного обеспечения.

Анализ опроса руководителей местных органов власти показал, что сегодня в муниципальных образованиях остро ощущается недостаточность общественной поддержки жителей. В связи с чем, должен быть актуализирован запрос органов местного самоуправления на формирование условий, которые позволяли бы общественным организациям, инициативным гражданам осуществлять общественный контроль.

Общественный контроль является единственным условием развития местных инициатив, становления подлинной демократической модели местного самоуправления, переноса приоритетов в деятельности местных органов власти с выстраивания индивидуально-договорных отношений с федеральными и региональными структурами на взаимодействие с местной общественностью. Сложившийся в нашей стране огромный дистанционный разрыв между населением и местной властью детерминирован отсутствием реальных практик взаимодействий местных органов власти и населения, их имитационным характером. В современных условиях стандартные односторонние формы взаимодействия местных органов власти и населения, ориентированные на предоставление формальной отчетности в рамках таких статических форм, как публичные слушания, отчеты руководителей не могут удовлетворить растущие ожидания граждан. Информационные технологии позволяют получить любую отчетную информацию в максимально короткие сроки. Соответственно, те формы участия, которые предусматривают не дистанционное, а прямое взаимодействие, должны иметь иную результативность. Сегодня инициативная общественность ориентирована на реализацию стандартов демократического участия более высокого уровня, диалоговую форму взаимодействия. Существующие статические практики имитации партнерского взаимодействия должны быть трансформированы в модели прямой демократии, осуществляемой, в том числе, посредством общественного контроля. Сложившиеся стереотипы пассивности российского населения детерминированы отсутствием реальных практик учета мнений общественности, сужением условий для сознательной муниципальной активности. Повышение роли самоорганизации в сфере решения проблем социальной инфраструктуры, преодоление коррупционных практик, усвоение демократических норм и ценностей невозможны без институциональных изменений в деятельности местных органов власти, формирования социального заказа на осуществление общественного контроля.

К условиям, позволяющим реализовать общественный контроль в муниципальном образовании относится: информационная открытость органов власти, создание организационных структур, обеспечивающих артикуляцию и агрегирование интересов граждан, выполнение реальной контрольной деятельности; привлечение экспертов, осуществляющих научную оценку управленческих решений; нормативное закрепление обязательности учета результатов публичных слушаний (или же мотивированное объяснение невозможности их выполнения, подтвержденное экспертной оценкой); просветительская работа, направленная на повышение уровня информированности граждан о возможных формах участия в системе общественного контроля; грантовая поддержка деятельности инициативных граждан, общественных организаций.

Информационная открытость обеспечивается деятельностью местных средств информации, размещением актуальных, постоянно обновляющихся сведений на сайте Администрации, организацией таких форм взаимодействия с населением, как отчеты руководителей, общественные слушания и собрания граждан.

Информационные технологии представляют местным органам власти значительные возможности для обеспечения взаимодействия с населением. Опросы, проведенные Всероссийским центром изучения общественного мнения (опрошено 1600 человек в 07.10. 2012 года), показали, что сегодня более половины респондентов регулярно пользуются сетью Интернет (39% ежедневно, 14% несколько раз в неделю). При этом среди молодых людей доля активных пользователей составляет подавляющее большинство 87% (70% ежедневно, 17% несколько раз в неделю). Основными причинами пользования сетью были названы следующие: для работы/учебы – 51%, для того, чтобы следить за новостями, событиями в мире и стране – 47%, для получения необходимой информации, расширения кругозора – 46%. В городах количество респондентов, пользующихся сетью Интернет примерно в два разы выше, чем в сельских поселениях.

Трансгрессия социокультурного пространства, амбивалентность норм и правил, превалирование идей конформизма и компромисса в современном городском образе жизни, его высокий ритм детерминируют трансформацию традиционных практик взаимодействия органов власти и городского населения, базовыми свойствами которых становятся обезличенность и опосредованность. В современных условиях идея «прямой Интернет-демократии» является одной из актуальных направлений общественного дискурса. Использование информационно-коммуникационных ресурсов дает возможность учесть и согласовать мнения различных социальных групп по вопросам развития социальной инфраструктуры, повысить уровень транспорентности управленческих решений в данной сфере. Уровень интернет активности населения может быть объективно более высоким, нежели в других формах участия (выборы, сходы, обращения). Во-первых, интернет активность предполагает наиболее комфортную форму участия, что очень важно в условиях высокого ритма городской жизни, во-вторых, имеет предметный характер оценки, затрагивает непосредственные интересы личности, определяет возможности удовлетворения её приоритетных социальных, культурно-духовных потребностей.

В поле Интернет взаимодействия органов местного самоуправления и общественности должна быть встроена публичная система оценки деятельности органов власти, механизм учета мнений граждан при формировании приоритетов развития социальной инфраструктуры, определении первоочередных объектов финансирования. Построение и функционирование электронного взаимодействия местных органов власти и населения позволит оптимизировать управленческие решения, сделав возможным процедуру общественного контроля.

Основным ограничением реализации практики Интернет – взаимодействия общественности и местных органов власти в вопросах модернизации социальной инфраструктуры является элиминирование мнений значительной части населения, которая не является активным пользователем сети, в частности, по опросам ВЦИОМ, 89% пенсионеров никогда не пользуются сетью Интернет. Прямая демократия, реализуемая через референдумы, также не может быть эффективной системой взаимодействия, поскольку индуцирует высокие временные и финансовые издержки. Не менее значимым является фактор компетентности в процессе реализации принципов прямой демократии. Анализ бюрократического управления и его рациональности, предпринятый М. Вебером, обозначил роль специальных знаний, четких правил в процессе принятия управленческих решений. Эта концепция послужила базой для разработки модели, интегрирующей процессы прямой демократии посредством информационно-коммуникационных технологий, что минимизирует финансовые и временные издержки, а также функционирование экспертно-консалтинговой системы, обеспечивающей компетентное, научное сопровождение управленческих решений.

Современному муниципальному управлению необходима модель, позволяющая не только артикулировать и агрегировать мнения жителей, но и обеспечивающая, с одной стороны, соблюдение определенного баланса между интересами различных социальных групп, а, с другой стороны, между ресурсами муниципального образования и потребностями населения. Актуализация данного общественного запроса позволяет сформировать двухуровневую модель взаимодействия местных органов власти и населения в крупных городских поселениях. На первом уровне предполагается анализ мнений граждан по вопросам приоритетности развития отраслей социальной инфраструктуры, определения первоочередных объектов финансирования. На последующем уровне аналитическая, экспертная работа по обобщению, согласованию мнений граждан, учету интересов тех социальных групп, которые в силу различных причин не смогли артикулировать свои позиции, корректировка приоритетов развития социальной инфраструктуры с учетом имеющихся материально-финансовых возможностей, разработка технологий достижения поставленных целей. Привлечение экспертного, научного сообщества, которое может стать социально-значимой референтной группой, как для населения, так и руководителей местного самоуправления, является фактором согласования различных групп интересов, определения оптимального выбора стратегии модернизации социальной инфраструктуры. Разработанная в данном диссертационном исследовании модель научно-информационного, организационно-кадрового обеспечения деятельности органов местного самоуправления на основе формирования социально-образовательных кластеров позволяет реализовать экспертно-консалтинговую поддержку модернизации социальной инфраструктуры на постоянной основе через взаимодействие с научными кадрами высшего учебного заведения. Постоянная основа взаимодействия обеспечит глубокое знание предмета, опору на эмпирические исследования, соответствие экспертно-консалтинговой поддержки фактическим потребностям и ресурсам муниципального образования.

Что касается, организационных структур, обеспечивающих взаимодействие местных органов власти и населения, то их деятельность связана с рядом особенностей и детерминирована рядом факторов. С одной стороны, социальная пассивность большей части населения, неготовность участия в местном самоуправления, с другой стороны, ориентации властей на развитие «управляемой демократии» закрепляет имитационный, формальный характер деятельности многих общественных организационных структур. В условиях жизни большого города, обезличенности и анонимности взаимодействий органов власти и населения, функционирование таких организационных структур в большей степени носит формальный характер. Общественные слушания в условиях высокого темпа жизни больших городов, максимальной доступности любой информации становятся архаичной, рудиментарной практикой, учитывая тот факт, что результаты данной деятельности не имеют нормативно закрепленной значимости в процессе принятия решений органами местного самоуправления. Привлечь общественность к таким формам участия, можно лишь придав им легитимный статус, закрепив обязательность учета принятых решений. В условиях актуализации общественных потребностей в развитии социальной инфраструктуры, увеличения рисков принятия деструктивных решений, затрагивающих наиболее значимые вопросы жизнедеятельности населения, можно прогнозировать повышение уровня участия в такой практике взаимодействия даже жителей крупных городов.

Как показали результаты исследований, жители малых городских и сельских поселений более заинтересованы в непосредственном решении вопросов местного значения. Общественные слушания, сход граждан в условиях сельского поселения может обеспечивать общественный контроль в социально-экономической сфере, защиту прав и законных интересов различных социальных групп посредством выражения коллегиального мнения, принятия совместного решения, а также формирует практику общественной взаимопомощи, конструктивного взаимодействия с властью. Данная форма взаимодействия практикуется местными органами власти в ряде сельских поселений Сибирского федерального округа. На сходах жители решали, какие именно проблемы социальной инфраструктуры являются приоритетными в условиях ограниченного финансирования. Результаты фокус-групп выявили высокий уровень ориентации сельских жителей на процессы общественной самоорганизации, высокую оценку роли коллективной деятельности сельской общины в целях реализации общих интересов.

В сельском поселении привлечение местных жителей к сходу граждан, публичным слушаниям для согласования проекта местного бюджета является фактором оптимизации расходов на развитие социальной инфраструктуры, механизмом преодоления коррупционных практик.

Высокий уровень профессиональной и социальной однородности, упрощенная форма общения, более низкий ритм жизни, непосредственное, личное взаимодействие односельчан друг с другом, отсутствие анонимности во взаимоотношениях с руководителями местных органов власти позволяют расширить в сельском поселении формы традиционного политического участия (голосование, которое переживает спад) прямыми непосредственными практиками взаимодействия. При этом условием активизации прямых форм участия граждан в местном самоуправлении, демократического волеизъявления является придание юридической законности публично вынесенных решений. Консолидация усилий населения и власти сельских поселений позволит не только эффективно распределять финансовые средства, но и решать общественно значимые проблемы путем привлечения дополнительных ресурсов, что особенно актуально в условиях их ограниченности.

Таким образом, формирование системы общественного контроля является одним из доминантных факторов модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования. Наиболее значимыми преимуществами привлечения общественности к системе контроля являются: преодоление коррупционных практик, обеспечение эффективности расходования бюджетных средств, формирование социального партнерства руководителей местных органов власти и населения, стимулирование его инициатив в вопросах развития социальной инфраструктуры. Достижение поставленных целей возможно через преодоление ряда, как институциональных, так и организационных ограничений. К ним относятся менталитет руководителей местных органов власти, социальная пассивность населения, низкий уровень доверия населения к власти, отсутствие культуры гражданского участия, невостребованность практик муниципальной активности граждан, имитационный характер процедур общественного контроля. Одним из условий преодоления данных ограничений является готовность руководителей органов местного самоуправления и населения к конструктивному диалогу друг с другом. Активизация муниципальной активности граждан, изменение менталитета всех участников данных процессов может быть достигнуто путем реализации ряда предложений:



  1. Разработка программ обучения кадрового корпуса органов местного самоуправления, обеспечивающих освоение компетенций конструктивного диалога на основе ценностей гражданского общества. Программа должна включать в себя как теоретические знания, обеспечивающие понимание роли и значимости паритетных отношений с местной общественностью, так и практические, интерактивные занятия (технологии информационно-коммуникационного взаимодействия, деловые и инновационные игры).

  2. Организация программ обучения местной инициативной общественности, просветительская деятельность в общеобразовательных школах, средствах массовой информации с целью формирования социальной ответственности граждан за развитие территории, освоения демократических норм и ценностей, актуализации потребностей в общественном участии на местном уровне.

  3. Формирование организационного поля взаимодействия руководителей местных органов власти и местной инициативной общественности в рамках Координационных Советов социально-образовательных кластеров.

  4. Расширение форм участия населения в местном самоуправлении, законодательное закрепление обязательности учета результатов легитимных форм участия граждан.

Взаимодействие местных органов власти с предпринимательским сообществом.

В условиях дефицита местных бюджетов, привлечение частных инвестиций является наиболее значимым фактором модернизации социальной инфраструктуры. Сотрудничество органов власти и бизнес - сообщества характеризуется широким спектром практик взаимодействия: от привлечения финансовых средств организаций на безвозмездной основе до реализации проектов общественно-частного партнерства. Между данными полюсами присутствуют такие формы взаимодействия, как краткосрочные контракты на выполнение определенного вида работ, оказание общественных услуг, сервисные соглашения по ремонту и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры, совместные предприятия (доля частного капитала как акционера в государственном предприятии). Однако, как показывает мировая практика, масштабные проекты общественно-частного партнерства являются наиболее эффективной формой сотрудничества, обеспечивающей реализацию стратегических целей модернизации социальной инфраструктуры.

Социально-экономическая значимость проектов общественно-частного партнерства в целях развития социальной инфраструктуры определяется рядом факторов:


  • возможность экономии финансовых средств муниципального образования за счет привлечения частных инвесторов;

  • строительство новых объектов социальной инфраструктуры муниципального образования полностью или частично за счет частных инвестиций при возможности сохранения их в муниципальной собственности по истечении определенного срока эксплуатации;

  • сохранение муниципального контроля в процессе строительства и эксплуатации объектов социальной инфраструктуры, что обеспечивается законодательными возможностями прерывания действия контракта в случае нарушения его условий;

  • повышение эффективности эксплуатации частным инвестором объектов социальной инфраструктуры, что обеспечивается в процессе конкурентного выбора частного инвестора по критериям опыта успешной работы, внедрения передовых технологий;

  • повышение качества управления в процессе строительства объектов социальной инфраструктуры, обеспечение рентабельности, оптимизация расходов вследствие применения коммерческих подходов к администрированию;

  • повышение качества услуг для населения, предоставляемых в процессе эксплуатации частным инвестором инфраструктурного объекта, формирование конкурентного поля в сфере предоставления социокультурных услуг;

  • повышение удовлетворенности населения уровнем развития социальной инфраструктуры за счет расширения спектра и качества социокультурных услуг, увеличения объектов социальной инфраструктуры на территории муниципального образования.

Не менее значимым является фактор обеспечения транспорентности выделяемых финансовых средств на строительство объектов социальной инфраструктуры, каждый десятый опрошенный руководитель местных органов власти в качестве преимуществ реализации проектов общественно-частного партнерства выделил снижение коррупции.

Результаты опроса экспертов выявили определенные противоречия между ориентацией руководителей местных органов власти на реализацию проектов общественно-частного партнерства и отсутствием практики их осуществления в муниципальных образованиях РФ. Подавляющее большинство руководителей считают подобные проекты наиболее эффективной формой сотрудничества власти и бизнеса в целях модернизации социальной инфраструктуры, при этом только 4,2% обозначили, что в муниципальном образовании существует практика их реализации. Наиболее удобной формой взаимодействия остается эксплуатация концепта о социальной ответственности бизнеса, почти в каждом пятом муниципальном образовании организации регулярно на безвозмездной основе перечисляют средства на развитие социальной инфраструктуры, в 42% муниципальных образований такая форма практикуется, но достаточно редко.

В современных условиях рынка необходима институциональная перестройка устойчивых паттернов поведения власти во взаимодействии с бизнесом, формированию концептуально-новой и последовательной муниципальной политики перехода от административного принуждения бизнеса к благотворительности и безвозмездной передаче средств на развитие социальной инфраструктуры к фокусированным инвестициям, взаимовыгодному сотрудничеству. Потребительское отношение к бизнесу со стороны власти, узкопрагматическая ориентация на использование его ресурсов в развитии социальной инфраструктуры становятся несостоятельными в условиях рыночной экономики. Сложившееся противоречие и проблемы актуализируют анализ факторов, ограничивающих реализацию проектов общественно-частного партнерства.

Формы общественно-частного партнерства условно можно разделить на три группы:



  1. Проектирование и строительство объектов социальной инфраструктуры за счет средств частного инвестора с последующим выкупом у них созданных объектов.

  2. Проектирование и строительство объектов социальной инфраструктуры за счет частного инвестора, который получает право управления и владения им в течение всего срока эксплуатации, без передачи в муниципальную (государственную) собственность.

  3. Проектирование и строительство объектов социальной инфраструктуры за счет частного инвестора, который получает право его эксплуатации в течение определенного срока, достаточного для окупаемости вложенных средств, после чего передается в муниципальную (государственную) собственность.

В процессе опроса руководители местных органов власти отметили, что наиболее эффективной формой партнерства является последний вариант, то есть «строительство - эксплуатация – передача». В рамках данного соглашения объект социальной инфраструктуры создается за счет частного инвестора, который завершив строительство, имеет право его эксплуатации в течение срока, обеспечивающего окупаемость вложенных финансовых средств. По окончании данного срока объект социальной инфраструктуры передается в государственную (муниципальную) собственность.

Результаты социологического исследования подтверждаются анализом реализуемых в современной российской практике проектов общественно-частного партнерства, которые ориентированы на сохранение муниципальной (государственной) собственности при заключении концессионных соглашений.

Кроме того, частный капитал используется, в первую очередь, в процессе строительства объекта социальной инфраструктуры. Предоставление услуг населению на платной основе ограничивается сроками действия соглашения и эксплицируется только из требований окупаемости сделанных частных вложений. В зарубежной практике накоплен значительный опыт сотрудничества с бизнес-сообществом в рамках оказания услуг населению, что способствует повышению их качества. Например, в Великобритании местные органы власти заключают долгосрочные контракты (в среднем на 30 лет) в рамках которых частным компаниям оплачивается предоставление медицинских услуг населению на объектах государственной и муниципальной собственности. Контроль качества предоставляемых услуг обеспечивают местные органы власти. Как показали результаты опроса, данная форма сотрудничества обеспечила высокий уровень удовлетворенности населения качеством медицинского обслуживания.

Таким образом, сужение форм взаимодействия местных органов власти и бизнеса в рамках общественно-частного партнерства является одним из лимитирующих факторов его развития. На это указали подавляющее число опрошенных экспертов (31,3% оценили его как очень значимый фактор, 53,2% выбрали вариант ответа «влияет, но в меньшей степени»). Сужение форм взаимодействия местных органов власти и бизнеса выражается также в редкой практике предоставления частному инвестору возможности дальнейшего участия в управлении объектами социальной инфраструктуры. Такой фактор выделил каждый третий опрошенный эксперт как очень значимый, 55,1% посчитали, что данные обстоятельства влияют на развитие общественно-частного партнерства в социальной инфраструктуре, но в меньшей степени.

Особенностью российской практики реализации крупных проектов государственно-частного партнерства, например, в транспортной отрасли является, как правило, наличие только единственного участника конкурса на право заключения концессионного соглашения. Мировой опыт свидетельствует, что отсутствие возможностей конкурентного выбора частного партнера является следствием недостаточного уровня подготовки проекта, его слабой информационной и маркетинговой поддержкой. По мнению Джеффри Делмона, «отсутствие других участников тендера, и, соответственно, конкурентно среды приводит к ослаблению переговорной позиции властных структур. Подача только единственного предложения на тендере считает неудачей, и тендер должен быть начат заново либо отменен».205 Однако в современной российской практике отсутствие условий конкурентного выбора бизнес-партнера в процессе заключения концессионных контрактов отметил каждый третий руководитель местных органов власти.

Данная проблема тесно связана с уровнем информационной поддержки проектов общественно-частного партнерства. Так, 37,7% опрошенных экспертов указали, что ограниченный доступ инвесторов к информации достаточно сильно влияет на реализацию практики общественно-частного партнерства в социальной инфраструктуре. Среднюю значимость данного фактора выделили 45,1% опрошенных экспертов. При этом 43,9% руководителей местных органов власти считают, что сложившиеся стереотипы убыточности проектов общественно-частного партнерства существенно ограничивают практику их реализации.

Информационно-консалтинговая поддержка проектов общественно-частного партнерства должна быть обеспечена следующими направлениями деятельности:


  1. Информационно-рекламная поддержка. Сложившиеся стереотипы убыточности проектов общественно-частного партнерства должны быть преодолены усилиями средств массовой информации, широким уровнем освещения готовящихся проектов в региональной и муниципальной прессе. Не менее значимой является адресная проработка моделей участия с потенциальными инвесторами.

  2. Консалтинговая поддержка частных инвесторов. Данное направление деятельности может быть формализовано, как в рамках социально-образовательного кластера, так и в соответствующих организационных структурах местных Администраций. Консалтинговая поддержка должна включать в себя анализ инвестиционных рисков, проработку механизмов их снижения, моделей кредитования, привлечения дополнительных участников.

  3. Повышение уровня профессиональной компетенции кадрового корпуса муниципальной службы. Формирование компетенций подготовки, сопровождения, регулирования проектов общественно-частного партнерства, профилактики и устранения конфликтных ситуаций в процессе их реализации требует закрепления теоретических знаний и практических навыков в рамках переподготовки и повышения квалификации соответствующей категории муниципальных служащих. Особое значение должно уделяться правовому блоку подготовки, а также формированию компетенций гражданского поведения и этики. Такой фактор как коррупция сегодня существенно ограничивает практику реализации проектов общественно-частного партнерства, одна треть руководителей местных органов власти определили уровень его значимости как очень высокий. Коррупционные практики инициируют отсутствие прозрачности при заключении контрактов, открытой конкурентной среды (в той или иной степени значимости данный фактор выделяли 69,7% опрошенных экспертов).

Финансовое обеспечение проектов общественно-частного партнерства является самой значимой проблемой, ограничивающей практику их реализации в современных муниципальных образованиях в целях развития социальной инфраструктуры. Так, 76,2% руководителей местных органов власти самым значимым фактором выделили дефицит муниципальных бюджетов, не позволяющих предоставлять гарантии по возрасту инвестиций.

Расширение сферы реализации проектов общественно-частного партнерства предполагает реализацию ряда предложений:



  1. Предоставление более широких возможностей частному партнеру в привлечении дополнительных финансовых ресурсов.

  2. Обеспечение более тесного взаимодействия бизнеса и власти в процессе финансового обеспечения проектов, что предполагает участие органов местного самоуправления в предоставлении гарантий по возрасту инвестиций.

  3. Информационно-консалтинговая поддержка проектов общественно-частного партнерства: обеспечение широкого доступа потенциальных инвесторов к информации; преодоление стереотипов убыточности проектов общественно-частного партнерства; консалтинговая поддержка частных инвесторов; повышение квалификации соответствующей категории муниципальных служащих (формирование компетенций подготовки, сопровождения, регулирования проектов общественно-частного партнерства, профилактики и устранения конфликтных ситуаций в процессе их реализации).

  4. Преодоление коррупционных практик, обеспечение прозрачности при заключении контрактов, открытой конкурентной среды.

  5. Расширение форм взаимодействия местных органов власти и бизнеса в рамках общественно-частного партнерства. Интерес представляет практика партнерства не только в процессе строительства объектов социальной инфраструктуры, но и предоставлении высокого качества услуг населению на базе муниципальной собственности.

Учитывая тот факт, что наиболее распространенной практикой взаимодействия местных органов власти и бизнеса является предоставление со стороны последнего финансовых средств в развитие социальной инфраструктуры на безвозвратной основе, значимым является анализ факторов оптимизации таких форм сотрудничества.

Так, эксперты констатируют отсутствие рычагов стимулирующего воздействия у местных органов власти в целях поощрения социальной ответственности бизнеса. По оценкам предпринимателей доминирующим механизмом мотивации выступают инструменты налоговой политики, а наиболее эффективным стимулом – различного рода налоговые льготы. Однако ограничения местного нормотворчества элиминируют данные возможности. Так, на общественных слушаниях «Тенденции развития местного самоуправления в России в контексте законодательных изменений» в Общественной Палате РФ депутатом МО «Кировское городское поселение» Лупеко А.А. был приведены примеры отсутствия эффективного правового, экономического обеспечения участия бизнеса в развитии местной инфраструктуры. «Частные компании готовы дать средства на безвозвратной основе на ремонт автодороги и аварийного участка главного напорного канализационного коллектора под этой дорогой. Но они могут сделать это только из прибыли, заплатив при этом налог». Подтверждают данное заключение результаты социологического исследования. Так, 70,7% опрошенных экспертов, выделили проблему отсутствия у муниципальной власти возможностей обеспечения мотивации для частных инвестиций (снижение налоговой нагрузки, освобождение инвестиций от налога на прибыль) как наиболее значимую. Учитывая распространенную практику привлечения финансовых средств частных организаций в целях решения вопросов местного значения, представляется необходимым законодательное закрепление полномочий органов местного самоуправления, предоставляющих им возможности освобождения налогов на прибыль взносов на развитие социальной инфраструктуры. Еще одним механизмом мотивации является введение налоговых льгот для предприятий, предоставляющих безвозвратные частные инвестиции (возврат части инвестиций в пределах определенной доли уплаченных налоговых выплат). Не менее значимой является общественная поддержка предпринимательской активности, обеспечивающей развитие социальной инфраструктуры: освещение их деятельности в местной прессе, признание, моральное стимулирование.



Вывод. Модель модернизации социальной инфраструктуры муниципального образования интегрирует в себе ряд подсистем, таких как институциональная среда, ресурсное обеспечение деятельности местных органов власти, поле их взаимодействия с населением, предпринимательским сообществом и федеральными, региональными органами государственной власти. Элементы такой модели катализируют, взаимоподдерживают и взаимодополняют друг друга.

Условием модернизации социальной инфраструктуры является формирование соответствующей институциональной среды, которая включает в себя, прежде всего, преобразование практики функционирования института местного самоуправления, закрепление за ним определенной автономии от органов государственной власти, не исключающей при этом их тесное взаимодействие и сотрудничество. Самостоятельность местного самоуправления предполагает наличие финансовой обеспеченности местных бюджетов, преодоление высокой экономической зависимости от межбюджетных трансфертов, закрепление за населением муниципального образования реального права на распоряжение муниципальной собственностью, определение четких границ контроля со стороны органов государственной власти.

Формирование условий институциональной среды позволяет разработать механизмы организационно-кадрового, финансового и научно-информационного обеспечения модернизации социальной инфраструктуры современных муниципальных образований РФ. Организационно-кадровое обеспечение модернизации социальной инфраструктуры включает в себя привлечение профессиональных управляющих (сити-менеджеров) к решению вопросов местного значения на основе контракта, совершенствование системы повышения квалификации кадрового корпуса муниципальной службы в рамках социально-образовательных кластеров.

Формирование социально-образовательных кластеров позволит обеспечить подготовку кадров для отраслей социальной инфраструктуры кластеров на основе муниципального заказа, а также повышение квалификации должностных и выборных лиц местного самоуправления. Кроме того, долгосрочное взаимодействие с образовательными учреждениями позволит интегрировать исследовательскую, проектную деятельность и обучение, обеспечит релевантность содержания образовательных программ подготовки кадров социально-экономическим потребностям кластера; аккумулирование и трансляцию перспективного опыта развития социальной инфраструктуры, эффективное межмуниципальное сотрудничество, привлечение научного сообщества к решению муниципальных проблем. Таким образом, разработанная модель обеспечивает органичное соединение организационно-кадрового и научно-информационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в целях модернизации социальной инфраструктуры.

Координационный Совет кластера, обладая мощным научным, организационно-кадровым потенциалом и консолидированными финансовыми ресурсами нескольких муниципальных образований, позволяет обеспечить такие важнейшие приоритетные направления научно-информационного обеспечения модернизации социальной инфраструктуры, как экспертное сопровождение управленческой деятельности и мониторинг общественного мнения. Организационным механизмом обеспечения данных направлений может стать формирование Экспертного Совета и создание социологической службы.

Приоритетами в формировании финансовых ресурсов является децентрализация бюджетной системы, реализация механизмов территориального маркетинга, что обеспечит, как налоговые поступления в местные бюджеты, так и стимулы к созданию дополнительной социальной инфраструктуры.

Формирование оптимальных условий институциональной среды, соответствующий уровень организационно-кадрового, финансового и научно-информационного обеспечения деятельности местных органов власти позволяют им выстроить паритетные взаимоотношения с местным сообществом, хозяйствующими субъектами, органами государственной власти. Модернизация социальной инфраструктуры требует концептуально новых подходов к практике взаимодействия всех уровней власти. Приоритетным направлением деятельности государственных органов власти должны стать не контрольно-надзорные мероприятия с целью выявления неустранимых нарушений, инициированных ограниченными местными ресурсами, а конструктивное сотрудничество с целью формирования целей и задач развития социальной инфраструктуры, релевантных ресурсному потенциалу местного сообщества, а также консолидации усилий по их реализации. Конструктивное взаимодействие государственных и местных органов власти в целях развития социальной инфраструктуры может быть обеспечено формализацией принципов межбюджетных отношений, четком закреплении оценочных критериев при конкурсном отборе муниципальных заявок на получение субсидий.

Смещение контрольно-надзорных функций государства по оценке деятельности местных органов власти в сторону общественности позволит повысить уровень доверия населения к местному самоуправлению, преодолеть сложившееся отчуждение и практику социальной пассивности, оценить действительное соответствие принимаемых управленческих решений общественным интересам, выделить значимые с точки зрения населения приоритеты развития социальной инфраструктуры муниципального образования.

Для крупных городских поселений предложена модель общественного контроля, интегрирующая: информационно-коммуникационные механизмы прямого взаимодействия, позволяющие минимизировать финансовые и временные издержки; консалтинговую деятельность экспертов, обеспечивающих научное сопровождение управленческих решений.

Для сельских поселений наиболее актуальной является практика прямого участия граждан в решении вопросов функционирования и развития социальной инфраструктуры. Трансформация имитационного характера практик прямого взаимодействия населения и местных органов власти, закрепление обязательности учета принятых коллективных решений позволит сформировать традиции общественной взаимопомощи, конструктивного взаимодействия с властью, практику реализации общественного контроля.

Взаимодействие с бизнес - сообществом. В современных условиях рынка необходима институциональная перестройка устойчивых паттернов поведения власти во взаимодействии с бизнесом, формированию концептуально-новой и последовательной муниципальной политики перехода от административного принуждения бизнеса к благотворительности и безвозмездной передаче средств на развитие социальной инфраструктуры к фокусированным инвестициям, взаимовыгодному сотрудничеству. Основным стратегическим направлением взаимодействия местных органов власти и бизнес-сообщества являются проекты общественно-частного партнерства. Расширение сферы реализации проектов общественно-частного партнерства предполагает реализацию ряда предложений: информационно-консалтинговая поддержка данных проектов: обеспечение широкого доступа потенциальных инвесторов к информации; консалтинговая поддержка частных инвесторов; повышение квалификации соответствующей категории муниципальных служащих (формирование компетенций подготовки, сопровождения, регулирования проектов общественно-частного партнерства, профилактики и устранения конфликтных ситуаций в процессе их реализации); расширение форм взаимодействия местных органов власти и бизнеса в рамках общественно-частного партнерства.

1   ...   12   13   14   15   16   17   18   19   ...   23


База даних захищена авторським правом ©shag.com.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка