Адміністративне право україни навчальний посібник харків 2016



Сторінка8/12
Дата конвертації11.09.2017
Розмір2.63 Mb.
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   12

6.3. Адміністративне стягнення.

У ст. 24 КУпАП встановлено такі види адміністративних стягнень: 1) попередження; 2) штраф; 3) сплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; 4) конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення; грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення; 5) позбавлення спеціального права, наданого громадянину (права керування транспортними засобами, права полювання); 6) виправні роботи; 7) адміністративний арешт.

До іноземців і осіб без громадянства за вчинення адміністративних правопорушень, може бути застосовано (крім передбачених у ст. 24 КУпАП) адміністративне видворення за межі України.

Усі зазначені стягнення тісно пов'язані між собою й утворюють єдину систему, їх насамперед об'єднує загальна мета: захист правопорядку, виховання осіб, які вчинили адміністративні проступки, в дусі додержання законів, а також запобігання вчиненню нових проступків як самими правопорушниками, так і іншими особами.

Кожне стягнення є мірою відповідальності, призначеної за проступки, а застосування та виконання будь-якого стягнення означає настання адміністративної відповідальності і тягне за собою для винного несприятливі юридичні наслідки.

Адміністративні стягнення, як правило, полягають у позбавленні або обмеженні прав чи благ. За вчинений проступок громадянин або позбавляється певного суб'єктивного права (наприклад, права керування транспортним засобом), тобто звужується його правоздатність, або на нього покладаються спеціальні обов'язки (наприклад, сплата штрафу).

Адміністративне стягнення заподіює винному певні обмеження. Проте покарання не є самоціллю, воно є необхідним засобом виховання і запобігання правопорушенням. Стягнення – це запобіжний захід на шляху вчинення нових правопорушень з боку винного (індивідуальна превенція) і правопорушень з боку інших осіб (загальна превенція). Завдання запобігання правопорушенням деякі покарання розв'язують не тільки своїм виховним впливом, а й позбавленням правопорушника можливості знову порушити закон. Тому слід розрізняти заходи, що мають тільки виправно-виховний вплив (штраф, виправні роботи), і заходи, які нарівні з виправно-виховним впливом створюють умови, що виключають можливість учинення нових правопорушень (конфіскація, позбавлення прав). Адміністративні стягнення накладаються компетентними органами і посадовими особами шляхом видання спеціальних індивідуальних актів, мають примусовий характер. Примусовий вплив повинен бути справедливим, відповідати характерові проступку й особи правопорушника. Його тяжкість залежить від тяжкості проступку.

Перелік стягнень подано у ст. 24 КУпАП у порядку збільшення їх суворості. Серед адміністративних стягнень слід назвати попередження, штраф, оплатне вилучення предмета, який був знаряддям здійснення або безпосереднім об’єктом правопорушення, позбавлення спеціального права, громадські роботи, виправні роботи та адміністративний арешт.

Законодавець поділяє стягнення на основні й додаткові. Це положення закріплене в ст. 25 КУпАП, де йдеться про те, що оплатне вилучення та конфіскація предметів можуть застосовуватись як у вигляді основних, так і додаткових стягнень, а інші стягнення можуть бути тільки основними. За правопорушення накладається одне основне або основне і додаткове стягнення. Додаткові стягнення не накладаються окремо, а приєднуються до основного.

Кожне адміністративне стягнення містить правовідновний потенціал. Його застосуванням припиняється протиправне становище і відновлюється порушені проступком юридичні відносини. Система адміністративних стягнень суворо формалізована: ними є і ті засоби примусового впливу, які визначив законодавець будь-що, навіть якщо вони схожі зі стягненням за метою, змістом, назвою, до яких не належать. Так, слід розрізняти такі стягнення, як адміністративний арешт (ст. 32), оплатне вилучення предмета (ст. 28), конфіскація майна (ст. 29), позбавлення спеціального права (ст. 30) від таких заходів забезпечення провадження у справах про адміністративні правопорушення, як адміністративне затримання (ст. 261), вилучення речей (ст. 265), відсторонення водіїв від керування транспортними засобами (ст. 266).

Перелік стягнень, який містяться у ст. 24 КУпАП, не є вичерпним. Частина 3 цієї статті передбачає, що законодавчими актами можуть встановлюватися й інші види адміністративних стягнень.

Попередження (ст. 26 КУпАП) застосовується як самостійна міра за вчинення незначних адміністративних порушень, а також щодо осіб, які вперше вчинили проступок і при цьому мають добрі характеристики. Зміст попередження як міри адміністративного стягнення полягає в офіційному, від імені держави, осудженні протиправного діяння органом адміністративної юрисдикції та попередженні правопорушника про неприпустимість таких дій надалі. Воно розраховане на виховний ефект і не зачіпає ні майнових, ні інших прав порушника. Як і будь-яке інше стягнення, попередження потребує юридичного оформлення у вигляді винесення письмової постанови, що відповідає вимогам ст. 283 КУпАП. Поряд з цим законодавець передбачає можливість фіксації попередження в іншій установленій законом формі. Так, ст. 306 КУпАП визначає, що за вчинення порушень, передбачених статтями 116, 116-2, 117, 125 і ч. 1 ст. 127 КУпАП, адміністративні стягнення у вигляді попередження на місці оформляються способом, установленим МВС України або Міністерством транспорту України.

До попередження, як і до будь-якого основного стягнення, може бути приєднане додаткове стягнення. Усні попередження посадових осіб не можуть розглядатися як стягнення. Попередження як адміністративне стягнення слід відрізняти від попередження як запобіжного заходу протиправного поводження. Сутністю попередження як запобіжного заходу є роз'яснення порушнику протиправного характеру його дій, вимагання їх припинення, усунення допущених порушень і застереження щодо можливості вжиття суворіших примусових заходів. Воно оформлюється компетентним державним органом письмово. Водночас може бути встановлений і конкретний термін виконання обов'язку.

Попередження щодо припинення протиправної поведінки є самостійним запобіжним засобом, якщо закон установлює, що спочатку до порушника має бути застосована саме ця міра, а потім, у разі невиконання правового обов'язку – суворіша. Так, знести самовільно зведену будівлю можна лише в тому випадку, якщо і після зробленого попередження громадянин продовжує порушувати закон.

Попередження щодо припинення протиправної поведінки здійснюється, якщо правопорушення ще не закінчене, з метою припинення протиправної поведінки в установлених законодавством випадках є обов'язковим першим примусовим заходом. Таким чином, цей запобіжний захід відрізняється від попередження як адміністративного стягнення тим, що стягнення накладається за певний проступок компетентним державним органом шляхом винесення спеціальної постанови.



Штраф (ст. 27 КУпАП) – це грошове стягнення, що накладається на громадян і посадових осіб за адміністративні правопорушення у випадках, установлених законодавством України. Необхідно зазначити, що це виключно грошове стягнення. Чинному законодавству про адміністративні правопорушення не відомі інші форми штрафу (наприклад, натуральний штраф).

В адміністративно-юрисдикційній практиці штраф є домінуючим видом стягнення, що передбачений як єдиний або альтернативний захід відповідальності за більшість адміністративних правопорушень.



Адміністративний штраф – це відшкодувальне (компенсаційне) стягнення. Цією ознакою він відрізняється від цивільно-правового штрафу: по-перше, адміністративний штраф – це захід впливу на психіку та майновий стан правопорушника; по-друге – компенсація матеріального збитку, що заподіяний внаслідок порушення договірних зобов'язань. За одиницю обчислення адміністративного штрафу відповідно до Закону України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення щодо посилення адміністративної відповідальності у вигляді штрафу» від 07.02.1997 р. прийнято неоподатковуваний мінімум доходів громадян.

Як адміністративно-правова санкція штраф характеризується:

1) державним примусом;

2) обмеженням майнових інтересів тих, до кого він застосовується;

3) одночасним (разовим) стягненням.

Штраф повинен бути сплачений порушником не пізніше як через 15 днів від дня вручення йому постанови про накладення стягнення, а у випадку оскарження або опротестування – 15 днів від дня повідомлення про залишення скарги або протесту без задоволення. Якщо штраф накладено на особу віком від 16 до 18 років, яка не має самостійного заробітку, то штраф стягується з батьків або осіб, що їх замінюють. У разі несплати штрафу в установлений термін постанова про його накладення надсилається для примусового виконання до відділу державної виконавчої служби за місцем проживання порушника, роботи або місцезнаходженням його майна.

Зі ст. 258 КУпАП випливає, що за незначні адміністративні правопорушення допускається накладення і стягнення штрафу на місці їх учинення. До таких належать: пошкодження внутрішнього обладнання вагонів, скла у пасажирських поїздах, куріння у вагонах приміських поїздів, куріння у невстановлених місцях у поїздах місцевого і далекого сполучення, а також у метрополітені; пошкодження внутрішнього обладнання морських суден і куріння у невстановлених місцях цих суден (ст. 115 КУпАП); керування річковими або маломірними суднами, які зареєстровані у встановленому порядку або не пройшли технічний огляд; перевищення водіями цих суден швидкості руху, стоянка в заборонених місцях, недодержання вимог навігаційних знаків, порушення правил маневрування, подачі звукових сигналів, несення бортових вогнів і сигналів (ч. 3 і 5 ст. 116 КУпАП); викидання за борт річкового або маломірного судна сміття або інших предметів (ст. 116 КУпАП); порушення правил безпеки пасажирів під час висадки та посадки при користуванні річковими і маломірними суднами, куріння у невстановлених місцях на річкових суднах (ч. 1 і 3 ст. 117 КУпАП) тощо.

Накладення і стягнення штрафу на місці вчинення правопорушень, передбачених статтями 70, 73, 77, 90, 91 і 153 КУпАП допускається, якщо його розмір не перевищує трьох неоподатковуваних мінімумів прибутків громадян (ст. 258 КУпАП). При стягненні штрафу на місці правопорушнику видається квитанція встановленого зразка, що є документом суворої звітності.

Оплатне вилучення (ст. 28 КУпАП) застосовується виключно за рішенням суду і тільки щодо предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення. Воно полягає в примусовому вилученні предмета, його наступній реалізації і передачі колишньому власнику вирученої суми з відрахуванням витрат з реалізації. Фактично відбувається примусова реалізація майна, що перебувало в особистій власності правопорушника. Це стягнення може бути основним або додатковим.

Мета оплатного вилучення – виключити володіння предметом, забороненим до використання або ж використовуваним з порушенням установлених правил. Ця міра більш м'яка порівняно з конфіскацією та різниться від неї сплатним характером.

За цільовою спрямованістю це стягнення різниться від такої міри, як реквізиція. Реквізиція (від лат. requisitio – вимога) – це вилучення майна у власника в державних або громадських інтересах з виплатою власнику вартості реквізованого майна.

Так, ст. 68 Кодексу торговельного мореплавства України передбачає, що капітан судна при нестачі продовольства, «якщо усі життєві припаси, у тому числі незнижуваний запас продовольства, вичерпані, з метою загального розподілу має право провести реквізицію необхідної кількості продовольства, що є в розпорядженні осіб, які перебувають на судні, і реквізицію вантажу, що перебуває на судні і який може бути використаний для харчування. Про реквізицію складається акт. Вартість реквізованого продовольства та вантажу відшкодовується судновласником».



Конфіскація предмета, який став знаряддям вчинення або безпосереднім об'єктом адміністративного правопорушення, – це примусова безоплатна передача його у власність держави. Конфіскація здійснюється виключно за рішенням суду. Це не компенсаційний захід. Відшкодування майнового збитку не належить до цілей цього стягнення. Не пов'язана конфіскація і з задоволенням будь-яких державних або громадських інтересів, її мета як адміністративного стягнення полягає у примусі особи до виконання покладених на неї обов'язків.

Адміністративно-правова конфіскація завжди є спеціальною, тобто має спеціальний характер, та означає, що конфіскується не все майно і не будь-які предмети. Конфіскація стосується тільки речей, безпосередньо пов'язаних із проступком і прямо названих у законі (рушниць, знарядь полювання тощо). У ст. 29 КУпАП підкреслено, що конфіскувати можна лише предмет, що є особистою власністю порушника, якщо інше не передбачено законодавчими актами. Справа в тому, що конфісковувати річ, що не належить правопорушнику, означає покарати власника майна, який не вчинив правопорушення і не підлягає адміністративній відповідальності. Конфіскований предмет переходить з особистої власності у власність держави.

Конфіскацію як адміністративне стягнення слід відрізняти від, по-перше, реквізиції; по-друге, вилучення речей і документів як заходу припинення адміністративних правопорушень (статті 260 і 265 КУпАП); по-третє, вилучення як заходу запобігання адміністративним правопорушенням; по-четверте, конфіскації як одного з додаткових покарань за вчинення злочинів (статті 51 і 59 КК України); по-п'яте, вилучення, що здійснюється в цивільно-правовому порядку (статті 105 і 136 ЦК України).

Вилучення предметів як захід припинення адміністративних правопорушень застосовується в несудовому порядку на підставі статей 260 і 265 КУпАП. Вилученню підлягають речі та документи, які, по-перше, виявлені під час затримання правопорушника, його особистого огляду або огляду його речей; по-друге, є знаряддям або безпосереднім об'єктом правопорушення. Вони вилучаються посадовими особами органів контрольно-ревізійної служби, податкової служби, захисту прав споживачів, внутрішніх справ, воєнізованої охорони, цивільної авіації, митних установ, прикордонних військ тощо (статті 234-1, 234-2, 244-4, 262 і 264 КУпАП).

Вилучені речі та документи зберігаються до розгляду справи про адміністративне правопорушення в місцях, що їх визначають органи (посадові особи), яким надано право здійснювати вилучення речей і документів, а після розгляду справи, залежно від результатів її розгляду, їх у встановленому порядку конфіскують, або повертають власнику, або знищують, а при оплатному вилученні речей реалізують.

Вилучені орден, медаль, нагрудний знак до почесного звання СРСР, почесного звання Української РСР, Почесної Грамоти і Грамоти Президії Верховної Ради Української РСР, почесного звання України, відзнаки Президента України після розгляду справи підлягають поверненню їх законному власнику, а якщо він невідомий, надсилаються відповідно до Адміністрації Президента України.

Вилучені самогон та інші міцні спиртні напої домашнього виготовлення, апарати для їх виробництва після розгляду справи підлягають знищенню працівниками поліції.

Про вилучення речей і документів складається протокол або здійснюється відповідний запис у протоколі про адміністративне правопорушення, огляд речей або адміністративне затримання.

При вчиненні порушень, передбачених статтями 174, 190 – 195-4 КУпАП, працівник поліції має право вилучити вогнепальну, пневматичну зброю калібру понад 4,5 мм і швидкістю польоту кулі понад 100 м/сек. та холодну зброю, бойові припаси, електрошокові пристрої і спеціальні засоби.

Вилучення з метою запобігання правопорушенням допускається щодо предметів, якими володіють на законних підставах, але конкретні обставини дають можливість відповідним державним органам приймати рішення щодо їх вилучення в адміністративному порядку відповідно до чинного законодавства. Ця міра від інших видів вилучення відрізняється відсутністю зв'язку з конкретним правопорушенням. Вона має чисто превентивний характер і її мета – усунення умов, що можуть сприяти вчиненню правопорушення. Так, при введенні надзвичайного стану, відповідними органами може застосовуватися тимчасове вилучення у громадян зареєстрованої вогнепальної та холодної зброї.

Конфіскація як одне з додаткових покарань за вчинення злочинів здійснюється виключно за вироком суду, є додатковим покаранням за вчинений злочин, може поширюватися на все майно засудженого або його частину, незалежно від зв'язку предметів, що конфіскуються, із злочинним діянням.

Вилучення на підставі цивільно-правових норм здійснюється лише в судовому порядку з відповідним позовом (статті 105 і 136 ЦК України).

Позбавлення спеціальних прав (ст. 30 КУпАП) – це обмеження правосуб'єктності громадянина в адміністративному порядку за адміністративні проступки. Ця міра застосовується щодо тих суб'єктивних прав, які раніше були надані суб'єкту органами державного управління. Якщо громадянин неправильно використовує надане йому право, орган державного управління тимчасово позбавляє його цього права. Серед стягнень КУпАП називає тільки два види позбавлення спеціального права: права керування (статті 108, 116, 122, 123, 124, 130 КУпАП) і права полювання (ст. 85 КУпАП). Таке стягнення передбачається за грубе чи систематичне порушення порядку користування правом та застосовується судом і уповноваженими на те посадовими особами.

У всіх випадках застосування цього стягнення йдеться про позбавлення спеціальних прав, що відрізняються від прав конституційних, які мають громадяни від народження або які виникають у результаті придбання дієздатності. Основна їх особливість полягає в тому, що вони персоніфіковані, тобто даються конкретній особі в дозвільному порядку.

Позбавлення прав, будучи стягненням, водночас виконує завдання припинення протиправної діяльності, в ньому вдало поєднуються каральний і припинювальний моменти. Попереджувальне завдання розв'язує не тільки шляхом виправлення та перевиховання правопорушника, а й шляхом позбавлення його можливості знову чинити аналогічні проступки.

Виправні роботи (ст. 31 КУпАП) – стягнення майнового характеру, що триває, та застосовується на термін до двох місяців з відбуванням за місцем постійної роботи винного і відрахуванням до 20 % його заробітку в дохід держави. Вони призначаються у судовому порядку. Ця санкція застосовується тільки до правопорушників, які мають постійну роботу, та не може застосовуватися до непрацездатних осіб (пенсіонерів за віком, інвалідів, вагітних), військових, призваних на збори військовозобов'язаних, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ. Таке стягнення застосовується за адміністративні правопорушення, що за ступенем суспільної небезпеки наближаються до злочинних діянь: дрібне розкрадання (ст. 51 КУпАП), ухилення від відшкодування майнового збитку, заподіяного злочином (ст. 51-1 КУпАП), дрібне хуліганство (ст. 173 КУпАП), злісна непокора законному розпорядженню працівника поліції (ст. 185 КУпАП) та ін.

Виправні роботи призначаються тільки як основне стягнення й відбуваються виключно за місцем постійної роботи правопорушника. Відрахування здійснюються із заробітку за основним місцем роботи, сумісництвом та з гонорарів, одержуваних за договорами і трудовими угодами. Вони не допускаються з пенсій, грошової допомоги, виплат одноразового характеру. Крім відрахувань грошових сум у дохід держави, виправні роботи припускають ще низку правообмежень майнового й трудового характеру. У період відбування виправних робіт забороняється надання чергової відпустки, час їх відбування не зараховується у виробничий стаж, не допускається звільнення з роботи за власним бажанням, крім окремих випадків (перехід на роботу з кращими умовами праці, роботу за фахом тощо). У всіх випадках виправні роботи встановлюються законодавцем у межах альтернативних санкцій.



Адміністративний арешт (ст. 32 КУпАП) – це стягнення, встановлене за адміністративні правопорушення, що за ступенем громадської небезпеки наближаються до злочинів. Арешт є найбільш суворим з усіх видів адміністративних стягнень. Тому законодавець прямо зазначає, що адміністративний арешт застосовується лише у виняткових випадках за окремі види адміністративних правопорушень. Цією ж обставиною пояснюється використання цього стягнення тільки в альтернативних санкціях. Призначається адміністративний арешт тільки судом (суддею) терміном до 15 діб. Його не застосовують до вагітних жінок; жінок, що мають дітей віком до 12 років; осіб, які не досягли 18 років; інвалідів 1 і 2-ої груп (ст. 32; військовослужбовців, призваних на збори військовозобов'язаних, осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ (ст. 15).

Винятковість адміністративного арешту означає, що можливість вжиття до правопорушника альтернативних заходів впливу старанно вивчена і визнана недоцільною. У цьому зв'язку характерними є санкції ст. 173 «Дрібне хуліганство», ст. 178 «Розпивання спиртних напоїв у громадських місцях і поява у громадських місцях у п'яному вигляді», ст. 185 «Злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника міліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку, військовослужбовця», ст. 185-1 «Порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій».

За чинним законодавством адміністративний арешт передбачається за вчинення таких видів правопорушень:

– незаконні вироблення, придбання, зберігання, перевезення, пересилання наркотичних засобів або психотропних речовин без мети збуту в невеликих розмірах (ст. 44);

– дрібне хуліганство (ст. 173);

– розпивання спиртних напоїв в громадських місцях і поява у громадських місцях у п'яному вигляді (ч. 3 ст. 178);

– злісна непокора законному розпорядженню або вимозі працівника поліції, члена громадського формування з охорони громадського порядку, військовослужбовця (ст. 185);

– порушення порядку організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій (ст. 185-1);

– прояв неповаги до суду (ст. 185-3).

Адміністративний арешт передбачений як наслідок ухилення особи від відбування виправних робіт, застосованих за вчинення дрібного хуліганства. Відповідно до ст. 325 КУпАП постановою судді невідбутий строк виправних робіт може бути замінено адміністративним арештом із розрахунку один день арешту за три дні виправних робіт, але не більш як на 15 діб.

Виселення за межі України як міра адміністративного стягнення застосовується за рішенням органів внутрішніх справ або Служби безпеки України. Вона поширюється виключно на іноземців, її застосування передбачене ст. 24 КУпАП. Іноземець може бути виселений за межі України в трьох випадках:

1) якщо його дії суперечать інтересам забезпечення безпеки України або охорони громадського порядку;

2) якщо це необхідно для охорони здоров'я, захисту прав і законних інтересів громадян України;

3) якщо іноземець грубо порушив законодавство про правовий статус іноземців.

При ухваленні рішення про виселення іноземець зобов'язаний покинути територію України в терміни, зазначені в рішенні. Якщо іноземець ухиляється від виконання такого рішення, то він підлягає затриманню і примусовому виселенню, але для цього необхідна санкція прокурора. Затримання для примусового виселення допускається тільки на термін, необхідний для практичної реалізації цього рішення.

Розділ 7. Основи адміністративно-процесуальної діяльності


    1. Поняття адміністративного процесу.

    2. Види адміністративних проваджень.

    3. Адміністративна юрисдикція та окремі види неюрисдикційних проваджень.


7.1. Поняття адміністративного процесу

Під адміністративним процесом розуміють порядок, правила за якими реалізуються матеріальні норми адміністративного права. Потреба в їх реалізації виникає при розгляді і вирішенні виконавчо-розпорядчими органами питань управлінського характеру щодо конкретних юридичних або фізичних осіб. Наприклад, про державну реєстрацію підприємств, видачу ліцензій або патентів, приватизацію громадянами житла, виділення земельних ділянок під будівництво, притягнення до дисциплінарної або адміністративної відповідальності.

Такі питання прийнято називати індивідуальними управлінськими або адміністративними справами.

Для того, щоб правильно вирішити ту чи іншу адміністративну справу (конкретне індивідуальне управлінське питання), слід реалізувати відповідну норму матеріального адміністративного права, тобто застосувати приписи, які вона містить, щодо конкретного індивідуального випадку. Реалізація здійснюється шляхом застосування компетентними органами матеріальних норм з додержанням певної процедури, тобто у визначеному порядку.

Для різних категорій адміністративних справ існують відповідні процедури. Кожна з таких процедурце система встановлених державою обов'язкових правил, які правила закріплюються в нормативних актах і виступають як адміністративно-процесуальні норми.



Адміністративно-процесуальна норма це встановлені чи санкціоновані державою обов'язкові правила, відповідно до яких регламентується порядок вирішення адміністративних справ та реалізації матеріальних норм адміністративного права.

Діяльність виконавчо-розпорядчих органів з вирішення адміністративних справ на підставі адміністративно-процесуальних норм прийнято називати адміністративно-процесуальною діяльністю. Слід зазначити, що вона не рівнозначна адміністративному процесу та здійснюється виключно з конкретних справ, для реалізації конкретних матеріальних норм, на підставі конкретних адміністративно-процесуальних норм. Наприклад, при порушенні законодавства про рекламу адміністративні справи порушуються щодо конкретних фізичних або юридичних осіб при порушенні ними конкретних норм матеріального права, які містяться в Законі України «Про рекламу». Вирішення таких справ здійснюється за конкретними адміністративно-процесуальними нормами, викладеними в нормативному акті «Порядок накладення штрафів за порушення законодавства про рекламу». При зверненні громадянина за субсидією відповідна адміністративна справа вирішується за процесуальними нормами, що містяться у «Положенні про порядок призначення і виділення населенню субсидій».

Адміністративно-процесуальну діяльність, здійснену в межах конкретної адміністративної справи, прийнято називати провадженням у адміністративній справі або адміністративним провадженням. Вона конкретизується і об'єктивується в межах конкретних адміністративних проваджень, які і є структурними складовими адміністративного процесу, а їх сукупність – носієм ознак цього процесу. До ознак, які дозволяють розглядати адміністративний процес як самостійне правове явище, відносяться:

– наявність чітко визначеної сфери виникнення, існування та припинення адміністративних справ;

– особливі правила вирішення адміністративних справ, які закріплені в адміністративно-процесуальних нормах (нормативність адміністративного процесу);

– наявність особливих адміністративно-процесуальних відносин;

– обов'язкову участь у вирішенні таких справ компетентних органів (їх посадових осіб).

У сучасній українській теорії адміністративного права адміністративний процес розглядається як найістотніша юридична категорія, в межах якої суб'єкти публічного управління здійснюють реалізацію значного обсягу своїх функцій. Між тим, історія адміністративного процесу характеризується протистоянням поглядів учених і пройшла стадії від його неприйняття до детермінації адміністративно-процесуального права та визнання особливої ролі в здійсненні адміністративної реформи. Наукові дискусії стосовно сутності адміністративного процесу сформували два підходи до його розуміння, залежно від яких визначається його обсяг і зміст:

а) вузький підхід до розуміння адміністративного процесу;

б) широкий підхід до розуміння адміністративного процесу.



Вузьке розуміння адміністративного процесу пов'язане з його трактуванням як діяльності щодо вирішення спорів і вжиття заходів адміністративного примусу. Найбільш рельєфно ця позиція відображена у працях Н. Г. Саліщевої, яка послідовно відзначала, що адміністративний процес у правовому змісті становить порядок здійснення юрисдикції та застосування процесуальних норм починається виключно у разі виникнення спору та необхідності проведення юрисдикційної оцінки тієї чи іншої дії.

Широке розуміння адміністративного процесу пов'язане з визнанням того, що ним охоплюється будь-яка діяльність з реалізації матеріальних норм адміністративного права, тобто адміністративний процес виступає як порядок реалізації адміністративно-правових норм під час вирішення конкретних управлінських справ.

Представники таких поглядів виходять з загальнометодологічного розуміння процесу як засобу існування матеріального закону в сукупності форм діяльності уповноважених суб'єктів. На базі цієї теоретичної концепції вони обґрунтовано доказують, що адміністративний процес не обмежується примусовими юрисдикційними заходами, а містить управлінські дії, реалізовані з метою здійснення функцій і цілей управління. Таким чином, головним змістом адміністративного процесу у широкому його розумінні виступає те, що він розглядається як система дій (адміністративних актів, управлінських рішень), що здійснюються органами управління з використанням установленої компетенції та спрямовані на рішення поставлених завдань і досягнення управлінських цілей.

В юридичній практиці склалися і з успіхом використовуються поняття законодавчого, бюджетного, земельного, правозастосовного процесів, які не вписуються у вузьке розуміння цього явища. Разом з тим, сутність адміністративного процесу не зводиться лише до забезпечення додержання відповідних правил належного поводження суб'єктів і здійснення позитивної управлінської діяльності. У необхідних випадках вживають і примусових заходів, передбачених санкціями матеріальних норм, які встановлюють адміністративну відповідальність за вчинення правопорушень.

Широке розуміння адміністративного процесу відповідає сучасним напрямам розвитку правової науки, втіленим у Концепції адміністративної реформи, принципам трансформації державного управління в дієвий інструмент реалізації громадянами своїх прав і свобод, захисту людини від неправомірних дій і адміністративних актів з боку органів управління і їхніх службовців.

Найважливішими ознаками, що дозволяють розглядати адміністративний процес як ціле та самостійне правове явище, є наявність специфічних адміністративно-процесуальних норм і відносин.

Специфіка процесуальних норм полягає у такому.

1. Вони відрізняються від матеріальних норм своїм призначенням. Матеріальні норми регулюють права та обов'язки суб'єктів і відповідають на запитання «що робити?». Процесуальні норми регулюють порядок, процедуру реалізації цих прав та обов'язків і відповідають на запитання «як, яким чином робити?». Так, ст. 173 «Дрібне хуліганство» КУпАП передбачає за дрібне хуліганство (нецензурна лайка у громадських місцях, образливе чіпляння до громадян тощо) накладення штрафу, тобто визначає «що робити?» у разі виявлення цього правопорушення. Порядок застосування адміністративного стягнення у вигляді штрафу регулюють адміністративно-процесуальні норми.

2. Процесуальні норми другорядні відносно матеріальних. Вони встановлюють обов'язкові для виконавчо-розпорядчих органів та їх посадових осіб правила розгляду адміністративних справ. Потреба в адміністративно-процесуальних нормах виникає лише при необхідності спеціальної процедури для вирішення конкретного управлінського питання. У таких випадках йдеться про матеріальні норми адміністративного права, реалізація яких здійснюється через застосування. Найбільш характерними у цьому розумінні є норми, що встановлюють відповідальність за адміністративні правопорушення, наприклад, норми ст. 173 КУпАП (дрібне хуліганство). Разом з тим, і для норм, які реалізуються через виконання і використання, можуть передбачатися відповідні процесуальні правила. Так, Положення про державну реєстрацію нормативних актів міністерств містить матеріальну адміністративно-правову норму такого змісту: «Державній реєстрації підлягають нормативні акти, які стосуються права, свободи і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер». Ця норма реалізується через виконання, тобто є обов'язком, який необхідно виконувати державним органам, що видають нормативні акти.

Проте, держава не обмежилася встановленням тільки однієї матеріальної норми. Зазначене положення містить і низку процесуальних норм, які визначають порядок подання нормативного акта до реєстрації та звернені до органу, що видав акт. Без виконання приписів, що містяться у цих нормах, не може здійснюватися реєстрація. Зокрема, акт подається на реєстрацію наступного дня після прийняття (оригінал і дві завірені копії) органом, підпис якого стоїть першим. Він має відповідати чинному законодавству, бути правильно оформленим, без граматичних помилок. До акта додаються: обґрунтування про його необхідність, відомості про офіційне узгодження поданого на реєстрацію акта із заінтересованими органами.

Закон України «Про загальні принципи створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон» містить матеріальну норму, що дозволяє місцевим державним адміністраціям виходити з ініціативою про створення таких зон. Ця норма реалізується шляхом використання, тобто у цьому ж законі містяться й адміністративно-процесуальні норми, які визначають дії ініціатора щодо її реалізації. Так, на реєстрацію слід подати рішення місцевої ради народних депутатів і МДА з відповідним клопотанням, проект положення про її статус і систему управління, пропозицію щодо офіційної назви, точний опис меж і карту її території, повне техніко-економічне обґрунтування доцільності створення і функціонування зони, проект Закону про створення конкретної спеціальної (вільної) економічної зони. Не потрібні ніякі процесуальні норми для реалізації матеріальних норм шляхом додержання. Наприклад, Правила дорожнього руху України встановлюють заборону переходити вулицю на червоне світло світлофора, якої повинні додержуватися пішоходи.

3. Конкретна адміністративно-процесуальна норма завжди є засобом реалізації кількох матеріальних норм, але забезпечує цю реалізацію тільки частково. Неможливо побудувати автономну конструкцію, в якій би взаємодіяли тільки дві норми: з одного боку – матеріальна, з другого – процесуальна, тобто конструкцію, в якій процесуальна норма була б замкнена виключно на одну матеріальну норму і забезпечувала б її реалізацію в повному обсязі. Окремо процесуальна норма, як правило, обслуговує кілька матеріальних норм, але ніколи не забезпечує їх реалізацію до кінця. У свою чергу окремій матеріальній нормі для повної реалізації слід взаємодіяти з групою процесуальних норм. Саме тому другорядність норм процесуальних щодо норм матеріальних не означає, що матеріальна норма породжує процесуальну. Наприклад, щоб застосувати штраф за адміністративну провину потрібен розгорнутий у часі ланцюжок дій, що послідовно змінюють одна одну: складання протоколу, збирання і оцінювання доказів, винесення постанови, її виконання тощо. Кожна з цих дій регулюється окремими і конкретними процесуальними нормами. Так, норми ст. 221 визначають тих, хто розглядає цю категорію справ (суди); норми ст. 225 – ким складається протокол; норми ст. 256 – зміст протоколу; норми ст. 278 – порядок підготовки і розгляду справ; норми ст. 283 – зміст постанови у справі; норми ст. 307 – 310 – провадження з виконання постанови про накладення штрафу. Таким чином, ніяка окремо взята процесуальна норма не в змозі реалізувати матеріальну норму (у цьому випадку про накладення штрафу) у повному обсязі. Вона реалізує якусь її частину. Разом узяті перелічені процесуальні норми становлять процедуру, що забезпечує реалізацію до кінця. Водночас перелічені процесуальні норми розраховані не тільки на матеріальні норми ст. 173, а й на будь-які норми глав 5 – 15 (статті 41 – 212-1) КУпАП.

5. Адміністративно-процесуальні норми забезпечують реалізацію матеріальних норм не лише адміністративного права. Цю функцію виконують і щодо інших правових галузей. Так, нормами цивільного законодавства встановлено, що автори винаходів і промислових зразків мають право на одержання патентів, в яких закріплюється авторство на ці винаходи чи промислові зразки (ст. 517 ЦК України).

Порядок одержання патентів детально врегульований статтями 12 – 22 та 11 – 19 законів України «Про охорону прав на винахід» і «Про охорону прав на промислові зразки» від 15.12.1993 p., а також у низці положень і правил, які стосуються видачі патентів у конкретних галузях і сферах.

Як юридичне явище адміністративний процес характеризується тим, що під час його здійснення виникають адміністративно-процесуальні відносини. Особливістю адміністративно-процесуальних відносин є те, що вони у своєму розвитку породжують низку процесуальних зв'язків. Так, під час вчинення адміністративного проступку виникають процесуальні відносини між громадянином (правопорушником) і органом, що розглядає справу. У процесі розгляду справи і розвитку цих правовідносин виникають процесуальні зв'язки, зумовлені необхідністю збирання доказів (опитування свідків, вивчення документів, залучення перекладачів, експертів та ін.). Таким чином, поряд з основними адміністративно-процесуальними відносинами, завжди виникають супутні процесуальні правовідносини, що регулюються процесуальними нормами.

Відмінності адміністративного процесу від інших видів юридичної процесуальної діяльності, кримінального та цивільного процесів:

по-перше, адміністративний процес реалізується в сфері публічного управління (кримінальний і цивільний – при здійсненні правосуддя). Адміністративний процес є частиною виконавчо-розпорядчої діяльності, оскільки становить врегульовані процесуальними нормами управлінські відносини, та юридичним вираженням управлінської діяльності;

по-друге, адміністративний процес не обмежується діяльністю щодо розгляду спорів і вжиття примусових заходів, а включає також діяльність з реалізації регулятивних норм, та діяльність, позитивного, організуючого характеру. Це пояснюється специфікою управління як діяльності в основному творчої, в якій метод примусу є не основним, а допоміжним;

по-третє, адміністративний процес реалізується суб'єктами, які: а) належать до різних структур державного апарату, наприклад, до МВС, судів, податкової адміністрації; б) різняться своєю правовою природою, оскільки серед них є як органи держави, так і органи місцевого самоврядування; в) поряд з вирішенням адміністративних справ, вони виконують не менш важливі управлінські функції, наприклад, аналітичну.

Здійснення адміністративного процесу ґрунтується на системі принципів, до яких належать: законність; охорона інтересів держави й особи; публічність (офіційність); самостійність і незалежність у прийнятті рішень; об'єктивна (матеріальна) істина; гласність; рівність учасників процесу перед законом; швидкість та економічність; провадження процесу національною мовою; відповідальність посадових осіб.

1. Законність, тобто адміністративний процес є юридичною діяльністю, що здійснюється тільки на основі спеціальних процесуальних норм. Державні органи в адміністративному процесі діють у межах закріпленої за ними компетенції. Так, повноваження органів і посадових осіб, що розглядають справи про адміністративні правопорушення, містяться в КУпАП, а його ст. 222 визначає, зокрема, категорії справ, підвідомчі органам внутрішніх справ (міліції), ст. 214 КУпАП розмежовує компетенцію органів, що уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення тощо.

2. Охорона інтересів держави і особи. Цей принцип вказує на демократизм адміністративного процесу. Органи, що розглядають індивідуальні справи і приймають за ними рішення, зобов'язані забезпечити захист інтересів держави, громадського порядку, прав і свобод особи, інтересів підприємств, організацій, закладів. Громадянам надається юридична допомога, вони можуть користуватися послугами адвоката. Послідовне, повне і неухильне врахування інтересів держави і особи безпосередньо відображається на ефективності адміністративного процесу і є обов'язком будь-якого органу або посадової особи, що розглядає і вирішує адміністративну справу. До їх завдань входить також обов'язок стежити за належним використанням сторонами своїх прав, щоб це не зашкодило інтересам держави та учасників процесу.

3. Публічність (офіційність), яка полягає в доступності адміністративного процесу для громадян. Розгляд конкретних справ, збирання необхідних доказів і матеріалів є обов'язком державних органів та їх посадових осіб. Усе це здійснюється за рахунок держави. Так, у коментарі до ст. 268 «Права особи, яка притягається до адміністративної відповідальності» КУпАП підкреслюється, що обов'язок доведення покладено на органи, що розглядають адміністративну справу. Відсутня також будь-яка плата з боку громадян за участь у процесі, оформлення матеріалів, прийняття рішення.

4. Самостійність і незалежність у прийнятті рішень. Вирішувати справи, що входять до кола повноважень органу або посадової особи, є їх обов'язком. Державний орган може ухилитися від розгляду і вирішення індивідуальної справи, перекласти на будь-кого свої обов'язки. Стосовно провадження у справах про адміністративні правопорушення цей принцип закріплено в ст. 217 «Повноваження посадових осіб, які розглядають справи про адміністративні правопорушення» КУпАП, яка визначає, що ті чи інші справи можуть розглядати тільки визначені законом посадові особи і в межах своїх повноважень.

5. Об'єктивна (матеріальна) істина, тобто всі справи розглядаються всебічно, збираються, перевіряються та враховуються всі необхідні матеріали і докази. Так, коментар до ст. 251 «Докази» КУпАП підкреслює, що одним з найважливіших завдань провадження в справах про адміністративні правопорушення є повне, об'єктивне з'ясування обставин цієї справи, що дозволяє відшукати істину у справі. Додержання цього принципу виключає прояви суб'єктивізму, забезпечує прийняття справедливого рішення.

6. Гласність, тобто можливість для учасників адміністративного процесу безпосередньо знайомитися з усіма матеріалами в справі та розглядати його відкрито. Вимога про відкритий розгляд справи означає, що відповідний орган або посадова особа зобов'язані своєчасно повідомити учасникам про місце та час розгляду справи. Органи і посадові особи не мають права відмовити зацікавленим особам у їх проханні бути присутніми на розгляді конкретних справ про адміністративні правопорушення. Розгляд справ про адміністративні правопорушення згідно зі ст. 249 «Відкритий розгляд справ про адміністративні правопорушення» КУпАП може здійснюватися за місцем роботи або проживання правопорушника. Відповідно до ст. 286 «Доведення постанови про накладення адміністративного стягнення до відома громадськості» КУпАП передбачено інформування громадськості про накладення адміністративного стягнення.

7. Рівність учасників адміністративного процесу перед законом визначається конституційним положенням про рівність усіх громадян України. Законодавством закріплено статус сторін процесу, встановлено їхні права й обов'язки як учасників адміністративно-процесуальних відносин. Кожна зі сторін має право брати участь у всіх стадіях процесу, надавати докази та вимагати їх розгляду. В законодавстві про адміністративні правопорушення існує чітка норма – ст. 248 «Розгляд справи на засадах рівності громадян», яка визначає, що всі громадяни рівні перед законом незалежно від походження, соціального і майнового стану, расової і національної належності, статі, освіти, мови, ставлення до релігії, роду і характеру занять, місця проживання, інших обставин. Не існує будь-яких спеціальних органів, які розглядали б справи щодо окремих груп громадян, що різняться за зазначеними ознаками.

8. Швидкість та економічність. Цей принцип є наслідком оперативності як властивості управлінської діяльності. Він забезпечується закріпленням у законодавстві строків, у межах яких здійснюється провадження в індивідуальних справах, виконуються рішення. Як приклад можна навести ст. 277 КУпАП, що встановлює строки розгляду справ про адміністративні правопорушення:

15 діб – загальний строк розгляду справи;

1 доба – незаконне придбання наркотичних речовин без мети збуту, незаконні операції з валютою, дрібне хуліганство;

3 доби – торгівля з рук у невстановлених місцях, незаконний продаж товарів, порушення порядку проведення мітингів;

5 діб – порушення режиму радіаційної безпеки, дрібне розкрадання;

7 діб – порушення, пов'язані з використанням газу.

9. Провадження процесу національною мовою, що зумовлено багатонаціональним складом населення України і закріплено законодавче.

10. Відповідальність посадових осіб. Порушення встановленого порядку адміністративно-процесуальної діяльності, бюрократичне ставлення до громадян та їхніх звернень тягне за собою застосування до винуватців заходів дисциплінарної, матеріальної та кримінальної відповідальності. Так, ст. 27 Закону України «Про об'єднання громадян» передбачає відповідальність посадових осіб легалізуючих органів за порушення законодавства про об'єднання громадян.

Адміністративний процес характеризується різноманітністю суб'єктів. Сторонами (учасниками, суб'єктами) в адміністративному процесі виступають юридичні та фізичні особи; виконавчо-розпорядчі органи держави та місцевого самоврядування; адміністрації підприємств, закладів, організацій і громадські організації; політичні партії та органи самоорганізації населення; об'єднання громадян і просто громадяни, а також іноземці та особи без громадянства тощо.

Аналіз усього масиву учасників адміністративно-процесуальних відносин дає змогу виділити п'ять груп суб'єктів адміністративного процесу: 1) громадяни; 2) виконавчо-розпорядчі органи та структурні частини їх апарату; 3) об'єднання громадян та їх органи, а також органи самоорганізації населення, що мають адміністративно-процесуальну правосуб'єктність; 4) державні службовці та посадові особи, що наділені адміністративно-процесуальними правами та обов'язками; 5) інші державні органи та їх посадові особи.

1. Громадяни мають загальну правосуб'єктність, у тому числі й адміністративного процесу в будь-якій галузі управлінської сфери: господарській, соціально-культурній, адміністративній, політичній. Така властивість адміністративної правосуб'єктності громадян породжує в усіх інших суб'єктів адміністративного процесу обов'язок додержуватися їх прав. Особливістю адміністративно-процесуальної правосуб'єктності громадян є їхня некомпетентність щодо вирішення адміністративних справ, якщо не наділені спеціальними повноваженнями, але при цьому вони вже належать до іншої категорії суб'єктів.

2. Виконавчо-розпорядчі органи, які відіграють визначну роль у вирішенні індивідуально-конкретних справ. Адміністративно-процесуальна правосуб'єктність виконавчо-розпорядчих органів неоднакова. Вона поділяється на:

– загальну правосуб'єктність, яку мають ті органи, до компетенції яких входить вирішення широкого кола справ, незалежно від їх галузевої компетенції. Наприклад, місцеві адміністрації, виконкоми Рад народних депутатів;

– галузеву правосуб'єктність, яку мають органи, до завдань яких входить вирішення справ у межах галузі, наприклад, відділи та служби міністерств.

– спеціальну правосуб'єктність, яку, яку мають органи, створені спеціально для вирішення вузького кола справ, наприклад, адміністративна комісія районної державної адміністрації.

Слід зазначити, що виконавчо-розпорядчі органи, як правило, є обов'язковою стороною, обов'язковим учасником адміністративного процесу.

3. Об'єднання громадян. Адміністративно-процесуальна правосуб'єктність об'єднань громадян закріплена в Законі «Про об'єднання громадян» та виникає в разі реалізації ними своїх прав, передбачених ст. 20 цього Закону (наприклад, захист інтересів членів громадської організації), а також у випадках порушення законодавства з боку легалізуючих органів (ст. 27) та самих об'єднань громадян, коли до останніх застосовуються санкції, передбачені статтями 29, 30, 31 і 32 (штраф, попередження, тимчасова заборона діяльності, примусовий розпуск).

4. Посадові особи і державні службовці, їх адміністративно-процесуальна правосуб'єктність зумовлена двома обставинами:

– по-перше, важливе значення має належність державних службовців до певної категорії керівників або спеціалістів – правосуб'єктність керівника ширша, ніж спеціаліста;

– по-друге, значну роль відіграє зміст посадових прав та обов'язків. Так, голова районної держадміністрації і начальник управління міністерства належать до однієї категорії (3), але зрозуміло, що їх правосуб'єктність різна.

5. Інші державні органи та їх посадові особи. Спеціальною адміністративно-процесуальною правосуб'єктністю володіють і деякі інші передбачені законом державні органи та посадові особи. Так, районні (міські) судді одноосібне розглядають низку справ про адміністративні правопорушення (ст. 221 КУпАП), в органах прокуратури ведеться провадження за скаргами та заявами громадян, порушується дисциплінарне переслідування (дисциплінарне провадження) щодо посадових осіб тощо.

Слід зазначити, що лише цієї класифікації суб'єктів адміністративного процесу для з'ясування специфіки їх адміністративно-процесуального становища недостатньо. Для визначення їх адміністративно-процесуального статусу важлива і та роль, яку кожен із суб'єктів виконує в адміністративному процесі. За характером процесуального статусу всі суб'єкти поділяються на три групи:

1) суб'єкти, що вирішують справу – державні органи та їх посадові особи;

2) суб'єкти, стосовно яких вирішується справа, – практично будь-які суб'єкти, як органи, так і особи;

3) допоміжні учасники процесу – свідки, потерпілі, експерти, перекладачі, адвокати.

Конкретний перелік учасників адміністративно-процесуальних відносин залежить від виду адміністративного провадження.

1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   12


База даних захищена авторським правом ©shag.com.ua 2016
звернутися до адміністрації

    Головна сторінка